學人簡介：陶然，香港中文大學（深圳）人文社科學院教授
全國賣地收入在2021年達到8.7萬億的歷史高點，2022年大幅下降至6. 7萬億，今年還會進一步下降嗎？在一線城市房價也出現(xiàn)下降，居民對樓市信心不足的背景下，調控政策該如何調整？10月9日，香港中文大學（深圳）人文社科學院教授陶然，在《有識》欄目對地方債、民企信心、土地財政、房地產、城中村改造等熱點問題做了解讀。他認為，“大水漫灌”式“棚改”刺激了很多人口流出地城市房價的大幅上漲，不少城市房價兩年內翻番。針對當前房地產市場信心不足的問題，他建議應該盡快把所有的限購、限價、限貸，包括對開發(fā)商的一些融資約束盡快取消；同時宣布未來相當長時期，比如20年內不征收以住宅物業(yè)為對象的房地產稅；進一步明確將住宅70 年產權改為永久，70年到期之后無償自動續(xù)期。
此外，他總結認為，拉動中國過去20多年經濟快速增長，主要是以生產消費品為主、出口導向的民營制造業(yè)企業(yè)，這一類民營企業(yè)建構了巨大的制造業(yè)產能，在國際市場為中國經濟攻城略地，這是過去二十多年中國經濟增長和財富累積的根本來源。要恢復這部分企業(yè)的預期和信心，主要還是要努力處理好國際經貿關系。
最后，他提出，特大、超大城市的城中村和老舊小區(qū)更新應該推動“兩個競爭加一個騰挪”的創(chuàng)新模式，將有效降低“釘子戶”對拆除重建式更新的負面影響，在拉動增長的同時，讓被拆遷業(yè)主有真正的獲得感，同時通過增加商品房供給逐步消除房地產泡沫，而現(xiàn)有政策中要求地方政府和國有企業(yè)負責拆遷和一級開發(fā)的“做地”模式，以及在商品房供應中搭配保障性住房的思路需要調整。
問：你曾經做過一個測算，如果地方政府寬口徑的債務為90萬億，即使經過2015年后的債務置換和降息，現(xiàn)有債務的平均利息為4%-5%。這就意味著地方政府每年付息至少需要3.6萬億-4.5萬億。地方政府還債的主要來源是土地出讓金，而地方土地出讓金毛收入在2021年達到8.7萬億的歷史高點后大幅下降，2022年只有6.7萬億，今年預期還會進一步下降。在土地財政后勁不足的背景下，背上沉重債務壓力的地方如何走出發(fā)展困局？
陶然：不同機構有不同的測算標準和結果，地方債的規(guī)模在2010年底就超過了10萬億，之后持續(xù)增加，現(xiàn)在確實已經達到了一個超高的水平。根據國際貨幣基金組織的測算，2021年地方寬口徑債務（隱性加顯性債務）大概在80萬億左右。而另外一些測算表明，到2022年底，地方顯性債(一般債加專項債)為35萬億，地方投融資平臺債務為59萬億，總規(guī)模達到了94萬億。雖然地方平臺公司債務不應該完全算作地方隱性債，因為其中大概不到20%是平臺企業(yè)自己的正常借債行為，但由于一些城投公司為低級別（主要是縣級）地方政府所負債務因其未發(fā)城投債而沒有披露其資產負債表，因此并未完全納入統(tǒng)計，加上一些地方非城投國企的借貸實際上也是地方政府隱性負債，所以地方總債務應該在90萬億的水平甚至還要更高。
2015 年開始，中央推動進行了一輪債務置換，用低息的、由省級政府代發(fā)的債務來替換原來從影子銀行渠道借來的更高息債務。假定現(xiàn)在平均90萬億的債務存量，加權利息率應該在4%-5%上下，有些地方平均利息可能還更高。這就意味著地方政府每年付息大概是3. 6萬億-4.5萬億，而且債務存量以及利息水平的區(qū)域分布非常不均勻。即使是東部地區(qū)內部，也存在較大的差異，比如廣東GDP比江蘇還稍高，但地方債務比較低，大概不到5萬億，而江蘇債務就非常高，顯性債加隱形債超過10萬億。
原來地方還債的主要來源是土地出讓金，屬于所謂的基金預算收入。正式稅收等收入叫做一般公共預算收入，主要還是供養(yǎng)公職人員和提供基本公共服務，即所謂的“吃飯財政”。而土地出讓金和以各種方式包括土地儲備作為抵押借來的錢，大部分用于搞各種基礎設施建設，比如建設工業(yè)開發(fā)區(qū)、新城區(qū)、交通、環(huán)保等各種基礎設施建設，可以稱之為“建設財政”。2020年，土地出讓金毛收入是8.4萬億，2021年達到8.7萬億的歷史高點，2022年大幅下降至6. 7萬億，今年肯定還會進一步顯著下降?？船F(xiàn)在的情況，不少城市的土地出讓金會腰斬都不止。
特別需要指出，以上土地出讓金收入是毛收入，要扣除征地拆遷補償、基礎設施建設成本以后才是純收入。平均而言，土地出讓中每年有40%左右是用來給工業(yè)項目，扣掉成本后基本上是虧的，或者最多能勉強打平；還有20%左右的土地用于道路、學校等公共設施，這部分沒有收入，只有支出；只有40%左右是商業(yè)住宅業(yè)用地，這部分有較高的正收益。總體來看，土地出讓金的純收入，在房價、地價一直上漲的好年份，基本上是毛收入的20%-25%，而現(xiàn)在這個比例肯定大幅度下降，最多達到10%-15%，可能低于10%甚至5%。這兩年，不少人口流出地的三四線城市，乃至一些過去過度建設、過度負債的二三線城市，不僅土地出讓金的純收益比例顯著降低，還出現(xiàn)了出讓金總收入大幅度下降的狀況。
過去十五年我國一共進行了四輪較大規(guī)模的信貸刺激，地方政府積累了非常高的存量債務，內地的貴州、云南、湖南、甘肅、重慶幾個省市都是比較突出的例子。東部地區(qū)的江蘇、天津、山東等也是高負債，還債付息壓力較大。不僅各地償債的壓力非常不均衡，還債的能力更不均衡。有些地方，其土地出讓金的純收入，甚至加上其他所有可以動員的用于還債的收入，覆蓋地方債務的利息存在巨大困難，不少城市只能借新還舊，不斷展期，甚至違約；有一些地方連?；具\轉都開始出現(xiàn)問題，甚至出現(xiàn)了要求地方官員以個人信用去貸款，然后給地方公務員和事業(yè)單位人員發(fā)工資的狀況。
我覺得，這些高負債地區(qū)未來面臨的，可能主要不是怎么樣謀劃進一步發(fā)展的問題，而是要盡快約束過度發(fā)展沖動，在保證基本服務的基礎上將主要精力用來財政重整和債務償還的問題。當然，有些城市自己根本還不起，不得不依賴中央推動全國范圍內的債務重組。這些高負債地區(qū)的主要問題，是過去借了太多的債，搞了過多過度建設。如何有效地處理這些地區(qū)天量的存量債務，如何約束地方政府進一步推動超常規(guī)的基礎設施建設、防止進一步無效投資，將是未來相當一段時期中國經濟要面臨的重大挑戰(zhàn)。
問：有市場人士撰文認為，在地方政府遭遇了3年疫情和地產滑坡兩大前所未有沖擊之時，中央政府應該及時兜底地方債，防止風險進一步發(fā)酵。針對地方政府債務風險，財政部官網一份提案回復，要堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。7月24日召開的政治局會議指出，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。地方債務危機最終會軟著陸還是硬著陸？
陶然：如果中國是一個聯(lián)邦體制，地方政府債務自己背還是有道理的。但中國恰恰是一個單一制國家，地方政府在一定程度上可以被認為是中央的派出機構，雖然地方政府也有一定的自主權，但整體而言中國還是個財政、行政集權的體制。
就目前的情況而言，一個更重要的問題是地方政府很多債是從國有金融系統(tǒng)借出來的，雖然也有不少來自于所謂的“影子銀行”，比如各類信托機構，但這些“影子銀行”的錢也大都來自于國有金融系統(tǒng)，是為了規(guī)避正規(guī)銀行信貸約束而從國有金融系統(tǒng)中以較高利息把資金轉貸出來的。
換句話說，無論是正規(guī)銀行還是影子銀行，地方債主要都是來自于以國有銀行為主導的金融體系。如果地方政府還不起錢，那么國有銀行主導的金融體系就會受到巨大沖擊，并進而對整體經濟穩(wěn)定產生重大的影響。當然，如果財政部不提出“誰家的孩子誰抱走”，地方政府的道德風險問題可能還會更嚴重。但這個政策真要實施下去，風險也會很大，地方政府可能干脆擺爛。比如西南地區(qū)某地，就說這些是地方國有企業(yè)的債務，不是地方政府的債務，但實際上都是地方政府以前通過投融資平臺企業(yè)借的?，F(xiàn)在這么撇清關系，讓國有企業(yè)破產來逃債，實際上是一種擺爛的做法。
我覺得，當初地方政府就不應該借這么多債，去搞這么大規(guī)模的超常規(guī)基礎設施建設，但既然現(xiàn)在這么大的債務存量已經出現(xiàn)了，而且每次債務擴張時中央也沒有采取有效的措施約束地方債務的過度擴張。相反，2008年國際金融危機以后，中央和地方合作建構了如下一個格局：經濟增速一下滑，地方政府就會對中央施加政策寬松和貨幣放水的壓力，而中央也會習慣性地推動宏觀刺激，直到經濟過熱、泡沫過大以后，再進行各類行政性調控。調控之后過段時間經濟又下行了，再開啟下一輪宏觀刺激周期。從2009年開始，中國經濟就出現(xiàn)了一個增刺激——控制——再刺激——再控制的四次循環(huán)往復。在這個過程中，地方政府過度建設，當然負有主要的責任，但經濟一下滑，中央又推動各種刺激政策，實際上是容忍甚至鼓勵了地方大規(guī)模借債。也正是從這個意義上講，地方和中央對目前巨額存量地方債務都有一定的責任。
當然，完全可以理解財政部的以上說法，畢竟財政部是替中央政府看錢袋子的，2009年后多輪刺激也不主要是財政部推動的。但財政部說“誰家孩子誰抱走”，從經濟學角度上看是一個不可置信的承諾，你可以這么說，但地方政府也不會真正這么理解。所以今年7月24日召開的政治局會議提出來要實施一攬子的化債方案，中央政府最終一定會介入，也不得不介入。地方債的債權人，主要是國有銀行和一些金融機構、地方政府，包括中央政府，大家恐怕不得不坐下來談，制定一個比較全面的債務重組方案。我們當然希望地方債務，乃至于中國房地產市場，都能實現(xiàn)軟著陸，但如果態(tài)度不堅決，手段不完善，處理不好就容易帶來硬著陸，引發(fā)金融系統(tǒng)震蕩和對長期增長的損害。
問：有人分析總結，在今天中國巨大的非金融企業(yè)債務中，國有企業(yè)占90%，恒大這樣的“壞孩子”占5%，真正做實事的民營企業(yè)僅占5%——但恰恰是這承擔5%債務的民營企業(yè)，撐起了今天生活中日用商品方方面面的豐富性。這也說明債務和信貸，從來都不是中國民營經濟發(fā)展的最大阻礙。怎么看待這一觀點？當前民營經濟面臨的主要問題有哪些，如何恢復他們的預期與信心？
陶然：我覺得這個數(shù)據肯定不準。我查了一下，比如2022年底，中國社會融資存量為344.2萬億，其中居民部門獲得74.9萬億，占21.8%；政府部門獲得60.2萬億，占17.5%；國有企業(yè)獲得138.9萬億，占40.4%，民營企業(yè)獲得70.2萬億，占20.3%。而且，在融資價格上，民企比國企高很多。比如2021年，國企獲得的貸款利率為3.8%，民企獲取的貸款年化利率平均達到5.6%，民企獲得的信貸資金價格比國企高47.4%。
應該說，現(xiàn)在以國有銀行為主導的金融系統(tǒng)，對民營企業(yè)獲得比較便宜且可持續(xù)的信貸，確實不是非常友好。最近十來年，上游國有企業(yè)和地方政府（及其投融資平臺）比較容易獲得低息信貸，我國的國有企業(yè)主要集中在能源、原材料行業(yè)，比如煤炭、鋼鐵，石油石化，還有一些高端裝備制造上游行業(yè)，此外電信、交通這些非金融高端服務業(yè)部門。此外，地方政府投融資平臺類國企，往往也能獲得比較廉價的信貸。由于這些國企背后有中央和地方政府的隱性擔保和背書，從銀行角度來看把低利率貸款大規(guī)模貸給他們無論從經濟上還是政治都是比較有保障。所以，相當長一段時間內，民營企業(yè)能夠獲得的信貸不僅數(shù)量少，而且利率偏高，導致很多民營企業(yè)不得不主要依靠自己賺來的資金來投入運轉和擴大再生產。在經濟發(fā)展態(tài)勢好，增長持續(xù)，尤其是出口情況較好，企業(yè)容易賺錢的時候，既有金融體制對于民營企業(yè)的約束就不是特別大。一旦經濟增速下滑，出口受到約束的時候，民營企業(yè)賺的錢少了，貸款又難，利息也較高，那么困難就加大了。尤其是2018年中美貿易戰(zhàn)開始后，現(xiàn)有金融體系對民營企業(yè)發(fā)展的約束就會增強。
進一步說，中國民營經濟也非常復雜，有生產型的，有服務型的，有不少創(chuàng)造價值的，也還有不少套利性的民營企業(yè)，比如各種基礎設施建設中去拿到各種合同的民營企業(yè)。應該說，拉動中國過去20多年經濟快速增長，主要還是那些以生產消費品為主、出口導向的民營制造業(yè)企業(yè)，而且其中外資一直占相當比重，本世紀初對中國出口的貢獻大概在百分之六七十，現(xiàn)在也有百分之三四十。這一類民營企業(yè)建構了巨大的制造業(yè)產能，在國際市場為中國經濟攻城略地，這是過去二十多年中國經濟增長和財富累積的根本來源。
現(xiàn)在這些出口導向的制造業(yè)民營企業(yè)面臨的主要問題，是中國與美國等西方國家，因為過去20多年貿易順差持續(xù)攀升等問題導致了明顯的國際經貿摩擦和沖突，加上疫情帶來國際供應鏈斷裂的風險，讓很多西方國家開啟了所謂的“去風險”操作，結果是中國強大的供應鏈開始有外移趨勢。一些原來在中國的外資企業(yè)開始在越南、印度、墨西哥等國設廠；加上中國很多本土民營企業(yè)的主要客戶是給比如美國的一些大型連鎖超市代工的，其訂單、產品設計、標準、款式都是來自于他們，客戶下了訂單，中國企業(yè)進行生產，這些大型國際連鎖超市如果為了避免經營風險把其他國家當成替代生產地，然后慢慢把產能轉移過去，那么這些中國的民營企業(yè)也不得不跟著搬遷。我甚至看到國內一些白色家電的本土企業(yè)，為了防止脫鉤斷鏈的風險，也不得不到墨西哥或者東南亞去設廠。所以，對于這些民營企業(yè)來說，其面臨的主要問題就是中國跟主要出口國市場貿易戰(zhàn)帶來的風險。要恢復這部分企業(yè)的預期和信心，主要還是要在全面對外對內開放打破國內行政性壟斷的同時，努力處理好國際經貿關系，其中前者更是后者成功的一個重要基礎。
實際上，我國的地方政府對民營企業(yè)，包括外資企業(yè)，整體而言都是極力提供各種優(yōu)惠條件，并努力培育，這是激烈的區(qū)域競爭所決定的。地方政府壓制民營制造業(yè)企業(yè)的情況，比如吃拿卡要的問題，總體而言還是很少。如果說存在一些這樣的問題，那主要還是發(fā)生在不具備流動性的服務業(yè)部門，以及一些資源型行業(yè)的民企。后面這些領域當然更多需要依靠法治，防止地方政府的亂為，但對于民營制造企業(yè)，其發(fā)展與否，主要還是一個如何處理好國際關系的問題。
問：有觀點認為，拉動中國經濟高速增長，除了出口、消費、投資三駕馬車，背后的還有一個被忽視的底層驅動力——那就是中國特有的土地經營模式。有人估計，改革開放40多年，中國賣地收入是中國經濟發(fā)展最強驅動力之一，可以說，正是新中國的土地改革，才成就了今天的經濟崛起。怎么看土地財政的發(fā)展模式，其有何利弊？
陶然：我的測算是2000年以來中國土地出讓收入大概57-58萬億的水平，當然地方政府還借了90萬億以上的債務。
有一些人提出，中國過去20多年的經濟增長來自于我國特有的土地經營模式，但我認為這個說法確實是有問題。過去20多年，中國的高速增長本質上是來自1990年代中后期，冷戰(zhàn)結束之后，中國有效地利用了外資、技術、人才；地方政府以廉價勞動力、低價工業(yè)用地和寬松的環(huán)保條件進行國內逐底競爭；中央政府通過壓低人民幣匯率，加上出口退稅進行國際逐底競爭。這兩層逐底競爭結合全球化大背景，使得中國成為消費品制造業(yè)的投資天堂。
上世紀90年代正是東亞韓日等先行經濟體相對勞動密集型的產業(yè)、生產環(huán)節(jié)因成本上升而選擇外遷的時代。中國則在國內一般消費品嚴重過剩的背景下迅速推動出口導向的外向型發(fā)展策略，結合本國的便宜土地、豐富勞動力、低門檻的勞工與環(huán)境保護政策全力吸引外資，尤其是相鄰東亞經濟體的投資，利用后者掌握的技術和國際市場渠道實現(xiàn)了出口增長奇跡。特別是2002年加入WTO之后，全球消費品市場對華基本上實現(xiàn)了全面開放，中國制造的消費品可以按最惠國關稅進入164個WTO成員國市場。
上世紀末和本世紀初也正好是全球價值鏈生產模式的蓬勃發(fā)展期。在這個生產模式下，作為主導企業(yè)的跨國公司有效掌握了知名品牌和關鍵技術，甚至還掌握了市場批發(fā)和零售網絡。因此，在中國從事制造業(yè)生產的企業(yè)，只要以組裝工廠或原始設備制造商（OEM）的身份加入價值鏈，就可以繞過品牌障礙將其制造、組裝的產品通過沃爾瑪?shù)却笮土闶凵袒蛉驎r尚品牌廠商的渠道行銷到全球市場，而其產品設計、標準制定、分銷和零售都由跨國主導企業(yè)完成；即使是諸如個人電腦、數(shù)碼相機、智能手機以及手持平板電腦類的信息與通信高技術產品，中國企業(yè)也完全可以選擇價值鏈上技術要求較低或最終制成品組裝類的低附加值工作，伴隨發(fā)明、設計這些高科技產品的價值鏈主導企業(yè)取得小部分增加值。
這一時期，全球制造業(yè)生產的模塊化趨勢也讓高科技產品的不同功能部件可獨立設計并在不同地點生產，最后集中到相對生產成本最低的國家組裝。這就有效推動了中國外向型經濟從早期的“三來一補”模式逐步發(fā)展到高度依賴加工出口（即利用進口零部件組裝產品出口）高科技產品，或以跨國公司供應商身份進入買方（批發(fā)和零售商）主導價值鏈、以用貼牌生產進入國際市場的產業(yè)鏈模塊化生產模式。因此，在研發(fā)設計、技術創(chuàng)新和品牌建設較低投入情況下，中國取得了制造業(yè)出口增長的奇跡，2002-2008年間年均出口增長率超過了20%。
這里需要強調的是，正是有了出口快速增長，中國國內各行各業(yè)的收入才有了顯著提高，也才使得地方政府的大規(guī)模土地財政和土地金融操作成為可能，這里面就出現(xiàn)了一個人民幣匯率沒有完全市場化情況下外匯儲備累積過多導致的基礎貨幣超發(fā)。實際上，從21世紀初開始，中國增長模式就出現(xiàn)了經常賬戶的較大順差，由此所帶來的人民幣升值和國際貿易沖突壓力已開始逐步累積。在這個發(fā)展模式下，中央政府通過壓低人民幣匯率并抑制人民幣隨勞動生產率變化正常升值，外加出口退稅等措施，配合地方政府壓低勞工、工業(yè)用地和環(huán)境價格的逐底式競爭，有助于持續(xù)加大中國的貿易順差，而投機者也因人民幣升值過緩向中國注入大量熱錢。結果是中國的外匯儲備從1995年的736億美元迅速升高到2000年的1656億美元。2006年、2009年和2011年更是分別突破1萬億、2萬億和3萬億美元，并于2014年6月接近4萬億美元的歷史高點。
在人民幣明顯低估、持匯者希望兌換人民幣，而央行通過商業(yè)銀行對結匯來者不拒，中國政府就能在超發(fā)大約30萬億人民幣基礎貨幣的同時，獲得手上掌握的巨額外匯儲備。一方面，這些外匯儲備成為中央政府掌握在手的可用外匯資產；另一方面，超發(fā)的巨額基礎貨幣又進入中央能有效控制、且自身又具備行政性壟斷地位的國有金融體系，再由后者以貸款方式發(fā)放，通過“廣義貨幣”的形式大幅增加了經濟中的流動性。在現(xiàn)有財金體制下，政府不僅對其財政收入有絕對支配權，而且對國有主導的金融體系及其信貸資源具備相當大的引導權和配置權。
可也正是上述出口順差、熱錢涌入所帶來的人民幣基礎貨幣超發(fā)，構成了2009年國際金融危機后幾輪大規(guī)模信貸刺激的經濟基礎，導致了各級別城市房地產價格的快速上漲，地方政府商業(yè)、住宅業(yè)用地出讓收入的快速上升，地方大規(guī)模工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)的建設，以及上游能源、原材料國有企業(yè)的產能擴張。
因此，地方政府能夠把土地財政、土地金融做到現(xiàn)在這樣一個驚人的規(guī)模，本質上是中國出口快速增長所直接和間接帶來的財富和收入，通過匯率體制、金融體制以及中國特有的土地管理體制在國內經濟體系中進行再分配的結果，而不是中國經濟增長的根本來源。
總之，不是現(xiàn)有的土地經營模式帶來了中國經濟的崛起，而是大規(guī)模對外開放和對外出口帶來了過去20多年的快速增長， 其中土地財政和土地金融本質上是這個發(fā)展模式的一個結果。一段時間內，它們也確實推動了中國城市的快速擴張，基礎設施的超常規(guī)建設，但最終也帶來現(xiàn)在尾大不掉的地方債務和房地產泡沫問題。
問：對于當前中國房地產市場面臨的問題，一些人表示，最終可能需要政府的大力干預，就像2008年美國被迫介入那波房地產引發(fā)的金融危機。2015年，在住房供應過剩拖累房價的情況下，樓市啟動了“棚改貨幣化”操作，刺激了住房需求。但市場顯然已今非昔比，政策如何破解房地產的難題，怎么評價當年貨幣化安置給三四線城市帶來的影響？房地產市場在中國經濟中所占比重高達四分之一，樓市陰霾日益加重，是否會危及備受期待的經濟復蘇？
陶然：2016年推動的房地產“去庫存”及“棚戶區(qū)改造”政策構成2015—2017年間新一輪信貸刺激的主要抓手，也成為同期不少三、四線人口流出地城市房價飆漲的關鍵?！芭锔摹痹瓉硪庠趲椭?“城市棚戶區(qū)”住房困難群眾“出棚進樓”，但在此輪大規(guī)?！芭锔摹敝?，很多一二線城市的房價已出現(xiàn)顯著上升，本身就已經引發(fā)了這些城市對城中村和老舊小區(qū)的加速更新，因此一二線城市本身的“棚戶區(qū)”就較少。加上這些城市的住房庫存原來就不太高，地方政府自然缺乏積極性推動“棚改”。
相反，很多人口流出地的三四線城市非常積極申請“棚改”資金，恰恰是因為這些城市在之前兩輪刺激政策退潮后積累了大量未出清的商品房，希望利用“棚改”給地方政府和開發(fā)商“解套”。
在這一輪“棚改”操作中，央行以PSL（抵押補充貸款）方式向國家開發(fā)銀行直接超發(fā)貨幣，而地方政府在規(guī)劃一批棚改項目后向國開行申請專項貸款并以貨幣化安置方式向棚戶區(qū)居民發(fā)放拆遷補償款，“棚改”拆遷戶再以拆遷補償款來購買本地累積的庫存商品房。在這種直接“放水”的強力刺激下，貨幣化“棚改”比例從2014年低于10%躍升至2016年的48.5%和2017 年的 50% 以上。截止2017年末，國開行累計發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款3.4萬億，而到2018年5月末又發(fā)放“棚改”貸款4369億元以支持棚改續(xù)建及2018年580萬套新開工項目的建設?！按笏唷笔健芭锔摹贝碳ち撕芏嗳丝诹鞒龅爻鞘蟹績r的大幅上漲，不少城市房價兩年內翻番。
現(xiàn)在看來，那次以“棚改”為抓手，以去房地產去庫存為主要目標的新一輪刺激不僅沒有緩解一二線主要人口流入地城市住房短缺和價格過高問題，還帶來了不少三四線人口流出地城市“去庫存棚改”后地方債務的過快攀升。
那些積極推動“棚改”的地方很多本身是人口流出地城市，產業(yè)發(fā)展和經濟增長情況本來就不太好，所以才會出現(xiàn)大量商品房庫存。即使這一輪“棚改”確實消化了不少商品房庫存，但也同時積累了更高的地方債務和居民貸款，而未來“棚改”貸款順利償還的前提卻是地方政府必須以相當高的價格出讓“棚改”拆遷出的土地。但通過這輪“棚改”解套的開發(fā)商基本上不再會在這些城市拿地，而那些誤判形勢、大規(guī)模在三四線城市拿地的開發(fā)商，包括恒大和碧桂園，這一輪調控后損失慘重。
我認為，也正是汲取了上一輪棚改的教訓，今年以來中央政府強調要在超大、特大城市推動城中村改造，意在增加人口流入地主要城市的住房供應，這個方向肯定是正確的，但現(xiàn)在仍然存在一個信心問題。就是由于過去幾年房地產市場的過度調控，大家對樓市，包括一線城市的樓市都普遍缺乏信心，一線城市的房地產也普遍出現(xiàn)了10% -20%的跌幅，而成交量還要下降得更多。在這個背景下，增加住宅供應就可能賣不出去。
因此，我覺得首先應該盡快把所有的限購、限價、限貸，包括對開發(fā)商的一些融資約束盡快取消掉，但這對挽回樓市的信心仍然不夠。所以，我建議政府明確宣布未來相當長時期（比如20年）不征收以住宅物業(yè)為對象的房地產稅，還可以進一步明確將住宅70 年產權改為永久，就是說70年到期之后自動續(xù)期且無需再次繳納出讓金。
只有通過這樣一些制度性的政策改革措施，全面穩(wěn)定大家對于一二線城市房地產市場和房價的信心。在此基礎上，再漸進地推動這些城市的老舊小區(qū)、城中村的拆除重建式改造，才會有比較穩(wěn)定的市場基礎。
問：您今年出版了一本《人地之間-中國模式下的城鄉(xiāng)土地改革》， 據了解9個月已加印5次，對一本學術書籍而言確實少見。我看到該書最后一章大篇幅地討論了城中村、老舊小區(qū)拆除重建式改造問題，并提出了一個拆遷的創(chuàng)新模式，可否介紹一下這個創(chuàng)新模式，其對現(xiàn)有超大、特大城市城中村改造政策有什么含義？
陶然：應該說，拆遷是一個世界性的難題。即使在比中國經濟發(fā)展水平更高的日韓等地，也沒有真正解決好，很多位置非常良好的地段因為“釘子戶問題”根本拆不動，結果導致了土地“最佳最高利用價值”難以實現(xiàn)， 對全社會而言是一個福利損失。在研究中國各地拆遷模式，包括過去10多年珠三角“三舊改造”經驗教訓的基礎上，我提出應該引入“兩個競爭加一個騰挪”的拆遷模式制度創(chuàng)新。
舉例說明，比如說某個城市或者特大城市的某個區(qū)內， 存在20個從經濟上來看可以實施拆除重建式城市更新的老舊小區(qū)或者城中村，那么地方政府就可以明確告知這些老舊小區(qū)或者城中村的業(yè)主，計劃未來10年左右的時間逐步完成這些小區(qū)的拆除重建式更新，而且會確保業(yè)主原地或者就近回遷，因此每年大約會有 2-3個片區(qū)要納入改造。而且明確告知各個片區(qū)的所有業(yè)主，政府所能給出的一個比較市場化的、但非常穩(wěn)定的統(tǒng)一拆遷補償標準，以此有效穩(wěn)定業(yè)主的利益預期。在此基礎上，就可以推動各個潛在更新片區(qū)之間作為土地供應方的有效競爭：通過第三方服務機構發(fā)放問卷進行調查，發(fā)現(xiàn)哪2-3個更新片區(qū)中支持該拆補標準下進行拆遷的業(yè)主比例越高，這2-3個片區(qū)就會被列入今年的年度更新計劃，政府還會對這幾個片區(qū)給予規(guī)劃、基礎設施建設乃至部分現(xiàn)金的獎勵，這就通過各片區(qū)業(yè)主作為土地供應方之間的競爭有效調動了被拆遷業(yè)主的合作積極性，抑制了片區(qū)少數(shù)業(yè)主敲竹杠的激勵，尤其是統(tǒng)一拆遷標準的制定以及相應的獎勵措施更會有效調動同一片區(qū)不同業(yè)主之間通過相互合作來盡快實現(xiàn)共同改善、共同富裕。
其次，在經過第一個競爭挑出納入今年要拆遷的2-3個片區(qū)之后，就可以再設計一個有效機制去激發(fā)不同開發(fā)商之間作為潛在土地需求方的競爭。比如，地方政府可以讓各房地產開發(fā)商提出一些更新的預案，包括安置方案，妥善解決剩余少數(shù)釘子戶的思路等，然后對不同方案的優(yōu)缺點進行分析以及整合，然后經業(yè)主進行廣泛討論后最后定案，然后將改造方案掛上招標平臺，讓各個開發(fā)商就繳納地價、公共設施乃至配套招商目標而展開的項目需求方競爭。
第三，為充分發(fā)揮前兩類競爭機制的作用，還應該適度加大規(guī)劃的靈活度，合理調整更新片區(qū)范圍，充分利用更新片區(qū)附近的農地、產業(yè)用地、乃至片區(qū)內部相對連片且容易拆遷的地段一起納入更新片區(qū)。這就是所謂的“一個騰挪”，即在取得更新片區(qū)大部分業(yè)主支持的基礎上，充分利用和更新地段連片的一般農田、或更新地段內部及附近的集體產業(yè)用地，甚至是片區(qū)內部相對連片且較易拆遷的地塊先行推動（全部或部分的）安置物業(yè)和融資開發(fā)建設，盡可能降低少數(shù)“釘子戶”業(yè)主對更新進度的干擾，在實現(xiàn)大部分支持更新業(yè)主順利搬遷的同時，通過地方政府、開發(fā)商和支持更新業(yè)主的協(xié)力，并用“胡蘿卜”和“大棒”集中處理剩余少數(shù)“釘子戶”問題，最終成功完成更新。
除了城中村，類似思路完全可以適用于城市老舊小區(qū)的“拆除重建式”改造，而老舊小區(qū)拆除重建這次的中央政策似乎沒有強調，但我認為也非常重要。相比于城中村業(yè)主單棟住宅的拆遷，老舊小區(qū)拆遷改造的難度往往更大，片區(qū)中任何一棟公寓樓只要有一個“釘子戶”，整棟樓就無法拆遷，甚至還可能引起整個片區(qū)難以啟動更新的局面。因此，地方政府往往不愿意惹這個麻煩，干脆不拆了事。
從我近年來對很多城市老舊小區(qū)的調研來看，不少人口主要流入地城市的老舊小區(qū)確有必要進行拆除重建式更新，因為只有這樣才能全面完善公共配套，包括拓寬道路、增加綠地、加配地下停車設施等，發(fā)揮這些地段土地的“最高最佳價值”。很多城市的老舊小區(qū)位置良好，房價完全可以支撐拆除重建的財務平衡要求。在這種情況下，除了制定一個較為優(yōu)厚的統(tǒng)一拆補標準（如確保新房獲得70年產權證、確保新房套內面積不降低、確保臨時安置時間控制在1年到1年半之內，確保原址回遷、確保新建停車位足夠且價格合理等）并開展各老舊小區(qū)對拆遷支持度的競爭之外，第三方工作小組或潛在開發(fā)商進入老舊小區(qū)開展工作時，還可以將片區(qū)競爭的原則進一步延伸到老舊小區(qū)內部的不同公寓樓之間。比如，那些首先取得全樓支持的所有業(yè)主將獲得一筆具有吸引力的現(xiàn)金獎勵，而如果多個相鄰樓的所有業(yè)主都支持拆遷，就可以在前一個獎勵的基礎上再增加一個額外獎勵。這樣就可以安排好相關業(yè)主臨時安置的基礎上，取得局部連片的土地并啟動建設，然后以滾動方式逐步完成小區(qū)的全面更新。
除了上述體制機制的創(chuàng)新外，還可以在老舊小區(qū)、城中村改造過程中引入一些技術創(chuàng)新，近年來建筑技術的發(fā)展非常迅速，裝配式建筑日益成熟而且成本快速下降，完全可以在大幅降低拆遷后建設時間，降低新建噪音干擾、大幅度降低建筑能耗的前提下，用很短時間就完成老舊小區(qū)拆遷中的安置房重建，尤其在房價較高的城市核心區(qū)域，可以首先在安置房建設中推廣。
談到這個創(chuàng)新模式和現(xiàn)有政府提倡的特大、超大城市城中村改造模式的關系。我覺得還是有必要進行更多的政策討論和辯論，找到最好的政策組合。就目前的城中村改造政策來看，主要還是要求地方政府實現(xiàn)“凈地出讓”，這就意味著地方政府必須借助國有企業(yè)，尤其是城市更新平臺公司首先墊資負責所有的拆遷和安置工作，完成之后整理出來的多余土地（即所謂的融資地塊）直接凈地出讓。由于本地平臺型國有企業(yè)必須墊資支付拆遷安置的大量前期費用，除了少量自有資金外，很大一部分資金恐怕必須來自于銀行貸款和地方專項債，如果房地產市場跟過去一樣一路上行，那問題不大，但現(xiàn)在情況是不可能一路上行，甚至還可能下跌，那么這種“做地”的方式就可能將房地產市場的風險過度集中到了這些國企和地方政府身上。一旦拆遷后騰出來的土地在“招拍掛”過程中達不到收入預期，甚至出現(xiàn)流拍，那么地方政府和國企的壓力就非常大了，不少城市過去和現(xiàn)在都出現(xiàn)過這個情況。
實際上，如果根據《人地之間》書里提到的“兩個競爭加一個騰挪”的創(chuàng)新模式，無論是地方政府還是開發(fā)商都不需要提前支付太多資金，只要通過第一個競爭選出業(yè)主支持度最高的城中村（或老舊小區(qū)）更新片區(qū)，就可以讓市場上多個開發(fā)商來競爭（為獲得該片區(qū)更新和開發(fā)權）向政府繳納的地價。由于最后中標的開發(fā)商將在片區(qū)更新中需要負責完成拆遷和安置工作，所以這種模式雖然本質上是一種“毛地出讓”，但最后操作的結果卻非常接近于凈地出讓。這是因為開發(fā)商向政府競價時本身就會扣掉開發(fā)商在更新中需支付的業(yè)主安置成本。與政府和國有平臺公司進行拆遷安置然后凈地出讓再扣除平臺公司前期成本相比，這種模式下政府拿到的地價收入不會有太大的差距，但拆遷安置的成本及其風險則由民營開發(fā)商來承擔，競爭性的民營開發(fā)商對相應地段的安置建設成本以及這個片區(qū)商品房銷售前景及其風險的評估一定會更好。那些敢于拿地的開發(fā)商一定都是具有相應實力。換句話說，城中村改造都必須凈地出讓這個思路，我覺得需要再考慮，它給地方政府和地方平臺企業(yè)帶來的行政壓力過大，財務成本也太高了。
現(xiàn)有政策還有另外一個值得討論的方面，就是城中村改造是否應該和保障性住房建設結合起來，我認為這一點尤其需要慎重，不宜過度強調。這是因為，在城中村或老舊小區(qū)的改造中，除了給原業(yè)主建設安置房外，還必須通過增加一部分商品房建設來平衡原有業(yè)主的安置成本。一般而言，開發(fā)商在城市片區(qū)拆除重建中所建設銷售的那部分商品房要給地方政府支付相當數(shù)額的地價，而城中村和老舊小區(qū)改造的安置房等成本就是來自于開發(fā)商給地方政府這部分商品房地價的扣除。如果非要在這些商品房建設中搭配一些保障性住房，那么這部分地價就會大幅度下降，甚至難以覆蓋安置建設成本，結果是本來拆除重建可以算得過來賬的片區(qū)無法實現(xiàn)改造，或者即使可以算得過來賬的片區(qū)，地方政府的土地出讓金也會大幅度降低，此時地方政府干脆不改了。與其這樣，不如完全按照市場化運作，在商品房建設中不要強行要求搭配保障房，以此最大化地方政府的財政收益，然后政府再用其中的部分財政收益對需要住房保障的人進行貨幣化補償，這是最有效率的方法。非要配建保障性住房，會導致很多本來可以改造的片區(qū)無法實現(xiàn)拆除重建式改造，這個政策本來要達到的目的反而實現(xiàn)不了。
那么如何在拆除重建過程中增加住房保障呢？有很多人認為，經過改造以后的城中村，房租大漲、精致化，不再是流動人口的“落腳城市”了。但我認為，之所以會出現(xiàn)改造后的城中村地段房價和租金大漲，本質上還是因為拆遷困局導致一些城市只實現(xiàn)了少數(shù)城中村的拆除重建后就無法繼續(xù)推動下去了。
如果通過《人地之間》所提“兩個競爭加一個騰挪”的方法逐步實現(xiàn)所有可更新城中村的拆除重建，那么不僅可以穩(wěn)定增加商品房供應，有效抑制房價過快上漲，還可以大幅增加租賃住房供應。首先是被拆遷業(yè)主往往有多套安置住房，其中部分會進入城市租賃住房市場。
其次，也是更重要的，城中村改造中往往還需要對原村集體物業(yè)進行新的物業(yè)補償，但原來補償中往往安排了過多的商業(yè)、辦公物業(yè)，但大城市、特大城市商業(yè)、辦公物業(yè)已經嚴重過剩，租賃住房卻嚴重短缺。在中央政策積極鼓勵利用集體土地建設租賃住房的背景下，如果把部分開發(fā)商還建的集體物業(yè)安排為租賃住房或長租公寓，就不僅有效緩解了城市租賃住房嚴重短缺的局面，還將大幅度降低地方政府提供保障性住房的壓力。
還有一點需要強調，就是在珠三角很多城市，村民自己蓋的房子很多超過地方政府規(guī)定的合法面積，這些法外建筑村民當然也希望得到補償，但地方政府卻很難認賬，結果是拆遷拆不動。但這個問題其實也有一個比較好、雙方各退一步的解決方法，就是在前述補償集體的長租公寓式物業(yè)建設中，多蓋一些面積的租賃公寓按照一定的比例去置換村民的法外面積，這些補償?shù)墓⒅荒艹鲎猓沂杖〉哪遣糠肿饨鹬苯勇鋵嵉奖谎a償?shù)拇迕窦彝?。這樣村民對拆遷的支持度會大幅度增加，而同時也通過更為市場化的機制增加了城市的租賃住房供應，也就沒有必要非要地方政府自己建設保障性住房了?，F(xiàn)有商品房搭配保障性住房的操作，其實助長了地方政府的懶政行為，不僅大幅度降低了地方政府出讓金收入，還難以保證保障性住房的合理分配，基本上對最需要保障的農民工和新就業(yè)大學生沒有助益，是時候反思這些政策了。