作者｜賈擁民
均衡研究所學(xué)術(shù)顧問(wèn)
浙江大學(xué)跨學(xué)科中心特約研究員
5月16日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新聞發(fā)言人、國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司司長(zhǎng)付凌暉表示，從總的情況來(lái)看，今年以來(lái)就業(yè)形勢(shì)總體向好，但壓力依然較大。目前就業(yè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題比較突出，大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)再創(chuàng)新高，青年人失業(yè)率居高不下。4月份，16—24歲勞動(dòng)力城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為20.4%，而1月份這個(gè)數(shù)據(jù)為17.3%，2月份為18.1%，3月份升至19.6%，顯示繼續(xù)上升，因此，穩(wěn)定和擴(kuò)大青年人的就業(yè)需要持續(xù)加力。
大學(xué)生面臨的就業(yè)壓力，在前兩年就引發(fā)了廣泛關(guān)注，2023年依然備受矚目，因?yàn)?span style="font-weight: 700;">繼2022屆高校畢業(yè)生規(guī)模首次突破1000萬(wàn)人之后，2023年的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)將再增加82萬(wàn)人，達(dá)到1158萬(wàn)人。
基于這樣的現(xiàn)實(shí)，財(cái)政部于4月14日發(fā)布《關(guān)于做好2023年政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革重點(diǎn)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要通過(guò)加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)就業(yè)公共服務(wù)，重點(diǎn)支持高校畢業(yè)生等青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作。
確實(shí)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)來(lái)緩解或化解大學(xué)生就業(yè)難，可能是一條有效的途徑，不過(guò)，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的打通需要其他方面的改革措施配合，尤其是社會(huì)團(tuán)體（社會(huì)組織）注冊(cè)登記方面的改革。
為何政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)值得推廣和鼓勵(lì)？
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是指，把原先由政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需的服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)組織和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。
這是現(xiàn)代公共服務(wù)提供的一種重要方式，特點(diǎn)是政府按照效能原則引導(dǎo)社會(huì)力量擴(kuò)大普惠性非基本公共服務(wù)的多元化供給，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，以實(shí)現(xiàn)少花錢(qián)多辦事辦好事，更有效地兜牢基本民生底線(xiàn)，增進(jìn)民生福祉。
隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財(cái)政體系的不斷健全，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)將越來(lái)越成為提供公共服務(wù)的重要方式。
從公共治理的角度來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有兩方面的意義：
一方面，可以幫助政府更好地利用市場(chǎng)力量和社會(huì)組織的資源，克服政府包辦服務(wù)單一性、資源和能力有限性等弊病。
另一方面，可以加速社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的發(fā)展，壯大政府、市場(chǎng)之外的第三部門(mén)，更好地推動(dòng)社會(huì)的全面進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的多元主體協(xié)同治理，塑造更健康的政府—社會(huì)關(guān)系。
早在2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)就提出，要“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，要求通過(guò)政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”。
根據(jù)這個(gè)精神，2014年，民政部、財(cái)政部和工商總局聯(lián)合出臺(tái)了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革進(jìn)入了實(shí)施階段。中國(guó)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織也獲得了前所未有的發(fā)展空間與發(fā)展機(jī)會(huì)。
根據(jù)中國(guó)社會(huì)工作聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《2018年度中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告》，截至2018年底，各地就已經(jīng)成立了社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)9793家。近年，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大。僅僅在2022年，各地各部門(mén)持續(xù)深化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革，全國(guó)支出規(guī)模就達(dá)到了近5000億元。
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，也是政府采購(gòu)的一部分，要遵守《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的承接主體是社會(huì)組織與企事業(yè)單位。
社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等，企業(yè)包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)。當(dāng)然，事業(yè)單位也是公共服務(wù)的重要提供主體。
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)按照公開(kāi)、公平、公正原則，嚴(yán)格程序，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)優(yōu)勝劣汰來(lái)確定承接主體，并嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包。項(xiàng)目管理則遵循“政府采購(gòu)、合同管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)”的原則。
具體做法是，在預(yù)算中安排支出，以事定費(fèi)，規(guī)范透明，強(qiáng)化審計(jì)。同時(shí)，建立嚴(yán)格的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，全面公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的信息，建立由購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的評(píng)審機(jī)制，結(jié)果向社會(huì)公布。
矛盾點(diǎn)：促進(jìn)就業(yè)的手段要求大學(xué)生先就業(yè)？
前引財(cái)政部文件之所以強(qiáng)調(diào)要通過(guò)加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)就業(yè)公共服務(wù)，重點(diǎn)支持高校畢業(yè)生等青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，除了大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻之外，還可能是因?yàn)榇髮W(xué)畢業(yè)生參與公共服務(wù)供給有天然的優(yōu)勢(shì)。
相對(duì)于一般勞動(dòng)者，就提供公共服務(wù)這種勞動(dòng)而言，大學(xué)畢業(yè)生除掌握了更多的知識(shí)和技能、擁有更強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力之外，至少還有三個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：
第一，大學(xué)畢業(yè)生相對(duì)來(lái)說(shuō)有更加強(qiáng)烈的服務(wù)社會(huì)的激情和志向；
第二，大學(xué)畢業(yè)生往往留有鮮活的組織或參與具有較高公共性的集體活動(dòng)的記憶和經(jīng)驗(yàn)；
第三，大學(xué)畢業(yè)生在校期間大多組織或參與過(guò)社團(tuán)活動(dòng)或興趣小組，與社會(huì)組織有更強(qiáng)的親和性，有些社團(tuán)或興趣小組甚至可以移植或復(fù)制到社會(huì)組織中去。
上面第三點(diǎn)特別有價(jià)值。大學(xué)生在校期間，一般都可能組織或加入過(guò)讀書(shū)會(huì)、文學(xué)社、劇團(tuán)、“三農(nóng)”研究會(huì)、家教協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)小組等各種形式的社團(tuán)或組織，這些社團(tuán)或組織開(kāi)展的活動(dòng)和提供的服務(wù)，很多其實(shí)屬于政府要購(gòu)買(mǎi)的“服務(wù)”的范圍。
重要的是，大學(xué)畢業(yè)生所加入的某個(gè)公共服務(wù)提供主體，如果與大學(xué)求學(xué)期間參加的社團(tuán)和興趣小組是基本對(duì)口的，那么對(duì)社會(huì)對(duì)自己，可能都是非常有益的；因?yàn)榧幢闳蘸笠獜氖缕渌ぷ?，學(xué)習(xí)的興趣和能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的激情仍然可以保持下來(lái)。
比起為了“考公”上岸而放棄自己的興趣、愛(ài)好，并且花很多時(shí)間去苦苦地“卷”，這應(yīng)該是更好的選擇。
然而，如前所述，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的承接主體是社會(huì)組織與企事業(yè)單位（社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等），大學(xué)畢業(yè)生個(gè)人以及由若干個(gè)大學(xué)畢業(yè)生組成的一個(gè)小群體，并不能直接成為公共服務(wù)提供主體，這樣問(wèn)題就繞回來(lái)了。
想通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)來(lái)緩解大學(xué)生就業(yè)難，前提是大學(xué)生可以提供公共服務(wù)，但是那又必須讓大學(xué)生先在作為公共服務(wù)提供主體的社會(huì)組織與企事業(yè)單位中就業(yè)。
因此，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)緩解大學(xué)生就業(yè)難這條路要走通，或者說(shuō)，要想讓更多的大學(xué)生通過(guò)提供政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，還需要克服一個(gè)關(guān)鍵的堵點(diǎn)。
打通堵點(diǎn)，讓大學(xué)生直接參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目
在目前的情況下，大學(xué)生想通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就業(yè)，只能選擇如下途徑之一：
1．加入現(xiàn)有的、作為承接政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主體的社會(huì)組織、企事業(yè)單位；
2．自行創(chuàng)辦或與社會(huì)力量共同創(chuàng)辦一家企業(yè)，并創(chuàng)造條件，成為合格的承接政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主體；
3．自行組建或與社會(huì)力量共同組建一個(gè)社會(huì)組織，并創(chuàng)造條件，成為合格的承接政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主體；
第1項(xiàng)大體上等于直接就業(yè)，在此不用考慮；
第2項(xiàng)實(shí)際上相當(dāng)于大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)，也可以先不考慮，因?yàn)橐环矫嬲畬?duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)已經(jīng)有了一系列支持措施；同時(shí)創(chuàng)辦盈利性企業(yè)的難度更高，如果一位大學(xué)畢業(yè)生可以自行創(chuàng)業(yè)，那么就業(yè)對(duì)他來(lái)說(shuō)也就不是一個(gè)難題了。
第3項(xiàng)才是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)緩解大學(xué)生就業(yè)難的最可能見(jiàn)效的途徑。因?yàn)檫@種社會(huì)組織不以盈利為目的，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較容易運(yùn)營(yíng)，在一定程度上甚至可以直接移植或復(fù)制大學(xué)生社團(tuán)或興趣小組。
但是，這個(gè)途徑有一個(gè)非常關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)需要打通：如何為大學(xué)畢業(yè)生組建一個(gè)提供政府所要購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)的社會(huì)組織創(chuàng)造便利？
在目前的法律框架下，登記注冊(cè)一個(gè)社會(huì)組織有非常嚴(yán)格的條件和相當(dāng)繁瑣的流程。
2018年，民政部“為了加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，激發(fā)社會(huì)組織活力，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展”，起草了《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》，但是，正式的條例至今仍未公布。目前依據(jù)的法規(guī)，依然是1998年10月25日國(guó)務(wù)院發(fā)布、2016年2月6日修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、1998年10月25日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，以及2004年3月8日國(guó)務(wù)院公布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。
例如，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，且需具備以下條件：
（一）有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員；個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)；
（二）有規(guī)范的名稱(chēng)和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)；
（三）有固定的住所；
（四）有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專(zhuān)職工作人員；
（五）有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體有10萬(wàn)元以上活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬(wàn)元以上活動(dòng)資金；
（六）有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。
獲得業(yè)務(wù)主管部門(mén)批準(zhǔn)是一個(gè)很難超過(guò)的門(mén)檻，而要達(dá)到上述其他條件也并非易事。
好在后來(lái)又出臺(tái)規(guī)定稱(chēng)，有四類(lèi)社會(huì)團(tuán)體可不經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)就直接登記，它們是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)團(tuán)體。
即使無(wú)需業(yè)務(wù)主管單位審批，對(duì)于剛走出校門(mén)的大學(xué)畢業(yè)生來(lái)說(shuō)，注冊(cè)登記一個(gè)社會(huì)組織仍然不是一件容易的事情。
因此，可以考慮采取放松大學(xué)畢業(yè)生注冊(cè)登記社會(huì)組織的條件的改革措施。例如，必須有固定的住所這一條可以取消，因?yàn)樘峁┕卜?wù)往往是在政府的辦公場(chǎng)所進(jìn)行的。又如，即便一時(shí)達(dá)不到注冊(cè)登記的條件，登記管理機(jī)關(guān)也應(yīng)該允許發(fā)起人申請(qǐng)備案，并且讓社會(huì)組織在備案后即可開(kāi)展服務(wù)。
或者，另一個(gè)選擇是，在政府內(nèi)部設(shè)置“社會(huì)組織孵化器”，以克服上述困難。不過(guò)，那樣的話(huà)，社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性也存疑，而且很容易違背“嚴(yán)禁以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義變相用工的規(guī)定”。
如果能夠改革社會(huì)組織登記法規(guī)，讓大學(xué)生很方便就可以注冊(cè)登記社會(huì)組織，那么通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)緩解大學(xué)生就業(yè)難這條路是有可能走通的。
有人或許會(huì)提出疑問(wèn)，為什么要給大學(xué)畢業(yè)生提供這種特別的便利呢？那不是對(duì)其他群體不公平嗎？這種質(zhì)問(wèn)也有一定道理。
但是這里只是設(shè)想了解決大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難的一種可能途徑（由于各種原因，包括情感上的原因，大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)問(wèn)題確實(shí)更容易引起關(guān)注），而且為大學(xué)畢業(yè)生注冊(cè)登記社會(huì)組織提供便利的改革倘若真能落實(shí)，日后也未必不能擴(kuò)展到更大群體。
當(dāng)然，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本身就是一件相當(dāng)復(fù)雜的事情，它介于政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間，涉及多重委托代理關(guān)系，也面臨著異化的風(fēng)險(xiǎn)（如社會(huì)組織的行政化，從業(yè)者的臨時(shí)工化，等等）。還有，用于支持大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需的資金從哪里來(lái)，如何保證其使用效率……這些問(wèn)題，只能待日后有機(jī)會(huì)再敘了。
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