12月16日，國務(wù)院舉行了以“加快落實行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，進(jìn)一步提升行政執(zhí)法規(guī)范化水平”的專題學(xué)習(xí)會，披露2025年國家將開展涉企執(zhí)法專項行動，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)穩(wěn)預(yù)期強信心。在這次學(xué)習(xí)會后，“國務(wù)院關(guān)注罰沒收入異常增長的詞條”上了熱搜。這無疑釋放出國家要對引發(fā)熱議的小過重罰、“遠(yuǎn)洋捕撈”等違法執(zhí)法現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲整治的信號。
近年來，各地罰沒收入總體呈上升趨勢。2022年國家的罰沒收入為4283.98億元，占國家總財政收入的2.1％；2021年為3700億元；2020年為3000多億元。從罰沒的構(gòu)成來看，地方政府占據(jù)大頭。以2022年為例，4283.98億元的罰沒收入中，中央約為596億元，地方約為3687億元，后者占比86％。
罰沒收入增長背后的一個原因，是對營商環(huán)境和民生福祉造成巨大傷害的趨利性執(zhí)法。這種趨利性執(zhí)法首先表現(xiàn)為大量的小過重罰案。例如安徽多家餐館因夏季售賣“拍黃瓜”而被罰款5000元，陜西榆林菜農(nóng)售賣5斤超標(biāo)芹菜而被罰6.6萬元等。小過重罰案的頻發(fā)體現(xiàn)的是近年來行政處罰領(lǐng)域的重罰主義趨向，這種旨在追究特別威懾效果的重罰嚴(yán)重逾越了過罰相當(dāng)?shù)姆ㄖ卧瓌t。
為遏制這種重罰主義，國務(wù)院在過去幾年里已連續(xù)發(fā)布多部文件。2022年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》，明確規(guī)定要依法合理細(xì)化具體情節(jié)、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進(jìn)行排名或者作為績效考核的指標(biāo)。2023年10月國務(wù)院常務(wù)會議又審議通過《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項的決定》，擬一攬子取消和調(diào)整行政法規(guī)、部門規(guī)章中的33個罰款事項。當(dāng)時，國常會尤其指出，“要持續(xù)壓減罰款事項，對違反法定權(quán)限、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、可采取其他方式規(guī)范管理的罰款事項做到應(yīng)減盡減……要嚴(yán)格規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，加大對亂罰款的整治力度，嚴(yán)肅查處以罰代管、過罰失當(dāng)?shù)刃袨椤薄?024年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施的指導(dǎo)意見》，提出在行政處罰中要嚴(yán)守罰款設(shè)定權(quán)限、科學(xué)適用過罰相當(dāng)原則、合理確定罰款數(shù)額、定期評估清理罰款規(guī)定、及時修改廢止罰款規(guī)定、堅持嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法、堅持公正文明執(zhí)法、堅持處罰與教育相結(jié)合等原則。此次學(xué)習(xí)會上再次強調(diào)規(guī)范裁量基準(zhǔn)，無疑是再次重申前幾部文件中的精神。
除小過重罰案外，對營商環(huán)境造成更大傷害的還有“遠(yuǎn)洋捕撈”式執(zhí)法。近年來，公安機關(guān)異地抓捕民營企業(yè)家，查封、凍結(jié)，甚至劃轉(zhuǎn)外地企業(yè)家及其個人財產(chǎn)的案件時有發(fā)生，首要原因同樣是趨利性執(zhí)法。公安機關(guān)在沒有明確刑事管轄基礎(chǔ)的情況下跨區(qū)甚至跨省進(jìn)行刑事立案，是因為此類案件可能涉及沒收數(shù)額巨大的違法所得，或者判處數(shù)額巨大的罰金。
這背后的問題同樣是地方財政的巨大壓力。但事實上，過度的處罰甚至“遠(yuǎn)洋捕撈”和違規(guī)罰沒，對于地方而言無異于竭澤而漁，非但沒有創(chuàng)造財富，反而給市場主體帶來無法承受之重，并最終透支了各個地方乃至國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>
為抑制“遠(yuǎn)洋捕撈”等趨利性執(zhí)法，國務(wù)院和各部委同樣出臺了不少文件，例如公安部2021年就發(fā)布了《公安機關(guān)禁止逐利性執(zhí)法“七項規(guī)定”》，今年向社會公眾征求意見的《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見稿）》也強調(diào)了對民營經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)家的保護(hù)。
不斷重申這些觀念都是期望地方政府能清晰認(rèn)識到，唯有優(yōu)化地方企業(yè)的生存環(huán)境，激活企業(yè)的發(fā)展信心，才能使地方財政獲得長久發(fā)展。
（作者系北京大學(xué)法學(xué)院研究員）