深圳城中村的故事即將翻開新篇。
近日，經(jīng)數(shù)年醞釀后，《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》（下稱《條例》）對外發(fā)布。作為全國首部城市更新立法，一個指標的變化備受外界關注：根據(jù)《條例》內(nèi)容，舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補償協(xié)議的專有部分面積、物業(yè)權利人人數(shù)兩項占比均不低于95%，且經(jīng)區(qū)人民政府調解未能達成一致的，可依照相關法律法規(guī)對未簽約部分房屋實施征收。而被征收人對征收決定或補償決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
而依照此前原則，必須100％業(yè)主、100％的面積同意并簽署拆遷補償安置協(xié)議，城市更新項目才能實施拆遷。
對于擁有上千個城中村的深圳而言，“5%”的細微調整，可能將彌合巨大的時間差。
中國人民大學城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃與管理研究中心主任葉裕民調研城中村更新項目時發(fā)現(xiàn)，若政策合適，要讓50%的村民達成一致同意改造平均需要6個月，80%需要12個月，95%需要24個月。正是最后的5%大大拉長了合意的時間，最終到4年甚至 更久。
換句話說，城中村有望被按下更新的“快進鍵”。
但對于深圳而言，城中村又并不單純是更新的對象。有觀點認為，城中村為深圳撐起了過去40年的發(fā)展，為超過五成城市居民提供廉價居住地。在“十三五”開局時，中國（深圳）綜合開發(fā)研究院資深研究員李津逵甚至直言，若完成“十三五”規(guī)劃城市單元更新的面積，那是“要犯歷史錯誤”的，“至少要停止特區(qū)內(nèi)的城中村的整體拆遷改造”。
在新的條件下審視“城中村模式”，以“包容”著稱的深圳能否繼續(xù)迎接“新深圳人”的到來？
“二次房改”提速
困擾深圳人“住”的問題，一直與深圳“地”的問題“一體兩面”。
去年，突然爆發(fā)的樓市讓深圳的供地矛盾再度凸顯。（猜你想看：《深圳如何打破“天花板”？》）一組數(shù)據(jù)值得被再次提及——如中國城市經(jīng)濟專家委員會副主任宋丁所說，深圳住房的土地使用比例只有不到20%，不僅遠低于全國平均水平，更低于國際40%的標準。
深圳去哪找地？特區(qū)成立40周年“擴容”的猜測無疾而終，更多人開始聚焦深圳自身的改革——特別是在獲批綜合授權改革試點之后，深圳有了更多先行探索的可能。
一個領域就是深圳已瞄準很久的“城中村”更新。
早在2009年12月，深圳就出臺《深圳市城市更新辦法》，為中國城市舊改拉開“城市更新”的新方向。10年來，深圳隨之出臺多份配套政策，“補丁”打了不少，但效果不甚理想。有媒體梳理發(fā)現(xiàn)，到2017年，2010年深圳首度批準的8個舊住宅改造項目，僅南山鶴塘小區(qū)達到“100%同意”標準，成功進行舊改，其他均不同程度受阻。
但城中村蘊含著大量待釋放的居住空間。
據(jù)宋丁分析，過去10年來，深圳積累了數(shù)百個城市更新項目。
“ 深圳在‘十二五’、‘十三五’期間計劃更新的土地大概是30平方公里，其中就包括大量住宅用地。若按照原定計劃推進更新，大量空間將被釋放出來，這樣就能大大增加住宅供應，解決深圳多年來住宅用地供應緊缺的局面。” 面對推進緩慢的城中村更新項目，此次出臺的《條例》，正如一劑“強心針”。
從2019年推出30平方公里產(chǎn)業(yè)用地，到去年又整備15平方公里召開大型國際招商會議，深圳已花大力氣解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級問題。從方向上來看，“供地錯配”進一步集中體現(xiàn)在住宅上，深圳的政策目標將回歸居住問題，為人才提供合適的居住環(huán)境，以保證產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。
這種思路，明顯體現(xiàn)在深圳對保障性住房的傾斜上。
上述《條例》總則第二條就明確指出： 根據(jù)市住房發(fā)展規(guī)劃，舊住宅區(qū)拆除重建后優(yōu)先用于公共租賃住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建設，由市、區(qū)人民政府按照有關規(guī)定組織實施。
這恰與深圳“二次房改”目標一致——自2018年開始，深圳計劃到2035年籌集建設各類住房170萬套，其中人才住房、安居型商品房、公共租賃住房占新增住房供應總量60%左右。
配套政策亦已出爐。宋丁提到，在深圳最新修訂完善的《深圳市地價測算規(guī)則》中提到，在地價優(yōu)惠上給予公共住房發(fā)展傾斜，公共租賃住房、安居型商品房的修正系數(shù)為0.3，人才住房的修正系數(shù)為0.4，產(chǎn)業(yè)配套宿舍的修正系數(shù)為0.6，棚戶區(qū)改造項目修正系數(shù)為0.1。
“這樣一來，開發(fā)主體所支付的成本會大幅降低，從而保障了其未來的利潤空間，大大穩(wěn)定了開發(fā)商的積極性?！彼味≈赋?。
人口結構之變？
一個不容回避的問題是，當城中村被置換成保障性住房，居住成本仍可能有所提升。過去那些以城中村廉價住房為生的“新深圳人”，不得不面臨走與留的選擇問題。#p#分頁標題#e#
更直接的問題是，新的住宅究竟是為誰準備的？
若從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，一個較為粗糙的推論是，適配于產(chǎn)業(yè)升級的人力資源也需要升級。特別是一方面制造業(yè)企業(yè)外遷潮已帶動東莞等城市產(chǎn)業(yè)發(fā)生連帶效應，另一方面深圳“用工荒”和“就業(yè)難”的悖論，顯示出人才結構的變化，深圳作出相應調整似乎已迫在眉睫。
宋丁將此總結為另一個層面的“錯配”。“居住不能錯配，居住者也不能錯配?！彼f，“宏觀地看，這將是一個大博弈的過程，起碼要花費10年到20年時間?！?/p>
如果回看如今的城中村，在“臟亂差”的外衣下是居住者最基本的居住需求。它不僅價格便宜，而且交通便捷，與高樓大廈共生的位置，使住戶可以在大城市中享受超低的通勤時間。放在歷史中看，在高速城鎮(zhèn)化過程中，他們承擔起了政府應該承擔的廉價住房的供給任務。
但在基本公共服務之外，城中村就顯得較為局促。包括學校、醫(yī)院等大量規(guī)范的公共服務超出了城中村的服務范圍，生活在城中村的人由于長期停留在城市邊緣，也對城市失去了預期。
葉裕民進一步將城中村的特點總結為“三低兩高”——
土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)技術水平低和居民收入低；高無證建設比例和高犯罪率。
宋丁認為，隨著產(chǎn)業(yè)大面積升級，在已經(jīng)升級的產(chǎn)業(yè)中工作的人也多了，新的工作者繼續(xù)住在這樣的城中村中，顯然將不再現(xiàn)實，這存在一種相互呼應的關系。
在他看來，10年到20年將是一個過渡的過程。目前，對城中村的關注，大多源于當下所處的“斷裂”轉型過程中——不少在城中村中居住的人，可能很難找到適合的工作，但暫時仍需要居住場所，這個問題只有等時間來化解。
城中村“原住民”是否只有“走”一條路？答案也不盡然。
李津逵曾指出，深圳的城中村里走出過很多人，有企業(yè)家、發(fā)明家、藝術家、演員等。供應與需求在此能夠實現(xiàn)良性循環(huán)，曾孕育出一代又一代產(chǎn)業(yè)萌芽，為闖深圳的人們提供落腳點。從這個意義上來說，城中村的“包容”，也為深圳帶來了“創(chuàng)新”的文化基因。
“ 并不是城中村有創(chuàng)新活力，而是城中村這些人有創(chuàng)新活力。” 葉裕民指出，城中村的包容也能在其他的載體中得以體現(xiàn)，關鍵是能不能讓他住下來，給他提供可支付住房，讓環(huán)境越來越好，讓他可以和他的家人在一起，他的創(chuàng)新能力才能越來越強，并帶動當?shù)貏?chuàng)新活力的提升。
城市發(fā)展的過程，也是實現(xiàn)空間、人和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動和高品質發(fā)展的過程。同樣的邏輯下，當?shù)退降某侵写灏l(fā)展成了高水平的現(xiàn)代化城市，如果城中村的居民也能通過人力資本積累，過上更美好的生活、享受到好的公共服務，自然能進一步增強創(chuàng)新能力，也更能在城市中找到價值所在。
再定義“包容”
葉裕民曾對深圳的大沖村和廣州的小新塘兩個城中村進行比較分析。在兩村原有用地面積、建筑面積兩項指標差距均不超過10萬平方米的情況下，她對比其改造后的建筑面積發(fā)現(xiàn)，小新塘為167萬平方米，而大沖村則達到280萬平米，二者差距足足超過100萬平方米。
為何會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？另兩項指標揭示了更多信息：兩個改造后項目的凈容積率，大沖村為7.76，而小新塘只有3.98；而每戶平均補償面積，大沖村高達900多平方米，小新塘則為280平方米。
“到目前為止，深圳的城中村更新補償方法仍是‘補現(xiàn)狀’，等于說村民現(xiàn)在有多少建筑面積，不管合法與否都補，這樣使得深圳的城中村更新成本太高，開發(fā)商就要更多錢才能收回成本，開發(fā)的密度就非常高，這樣提高了整個城市的發(fā)展成本，而大面積的高價房又使得流動人口更加住不起，加劇了城市的排斥性?！比~裕民分析。
而據(jù)她了解，廣州城中村更新只補償合法部分，降低了這個鏈條的成本，也反過來提高了城市的宜居水平。
僅一處政策差異，就導致了如此不同的結局。
“ 被排斥的流動人口只能不斷往外走，他們所到之處，讓沒有流動人口的村又進入了大量流動人口，產(chǎn)生新的城中村?！比~裕民將此歸納為“城中村更新”和“城中村再生”并存，這讓城中村更新永遠“改不完“。
“城市更新有兩個主要的問題，一個是‘改不動’，一個是‘改不完’?！比~裕民說，“雙95%的政策能助推解決‘改不動’的問題，但‘改不完’仍然難以解決?！?/p>
而如何讓城市由排斥性更新走向包容性更新、由高成本更新走向低成本更新？從這個角度出發(fā)，就是要更關注流動人口自身的需求，設身處地為他們提供適合其生活的空間。按葉裕民的話來說，就是要提供小面積的可支付住房，城中村更新才能真正走向終結，才是真正的以人為本。
如何定義“包容”？城中村顯然只是表面，更重要的是，在城中村中，人人均能參與、每個個體的生活方式均能得以滿足和表達。#p#分頁標題#e#
在宋丁看來，將來，深圳數(shù)千個大大小小的城中村中，應該保留一批具有代表性、有典范意義的，它們可以作為一種特殊的實用功能和文化功能并存的載體存在。既讓人們回顧其歷史作用，又能為深圳多元化增加新的選項。
“只有多元化的社會才是一個良性的社會。只有對所有人都包容的城市，才是一個可以實現(xiàn)善治的城市?！比~裕民總結。