原標(biāo)題:法治面|破解行政性壟斷,反壟斷法修訂將納入公平競爭審查制度
記者 | 席小丹
反壟斷法修正草案于2021年10月19日提請十三屆全國人大常委會第三十一次會議審議后,10月23日起在中國人大網(wǎng)全文公布,公開征求社會公眾意見。征求意見截至2021年11月21日。
本次修法距離反壟斷法2008年施行以來已過去13年。在市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的這13年里,行政性壟斷問題多次引發(fā)外界關(guān)注。此次修法將公平競爭審查制度入法,將更加嚴(yán)格地規(guī)制行政壟斷問題。
行政性壟斷是我國市場經(jīng)濟中較為特殊的一種壟斷行為。武漢大學(xué)競爭法與競爭政策研究中心主任孫晉介紹,早前我國從計劃經(jīng)濟向商品經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中,與商品經(jīng)濟相配套的法律是滯后的,“行政權(quán)力干預(yù)商品市場并沒有受到法律的有效約束和控制,導(dǎo)致一些領(lǐng)域出現(xiàn)行政權(quán)利的濫用,造成行政性壟斷?!?/p>
北京大成律師事務(wù)所律師鄧志松介紹,在我國,行政壟斷主要表現(xiàn)為限定交易和地方保護主義,當(dāng)前這仍然是對競爭損害最嚴(yán)重的行為,其中較為突出的表現(xiàn)形式為限定交易行為,例如,指定消費者或企業(yè)只能購買特定企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)。
據(jù)國家市場監(jiān)管總局發(fā)布的2020年度反壟斷執(zhí)法報告,我國濫用行政權(quán)力的壟斷案件,大多出現(xiàn)在醫(yī)藥衛(wèi)生、建筑、交通運輸、教育、公用事業(yè)等與老百姓聯(lián)系較為緊密的民生領(lǐng)域?!袄?,在新冠肺炎疫情較為嚴(yán)重的2020年,多地政府曾推出消費券以刺激本地經(jīng)濟發(fā)展,但有部分地區(qū)指定某一互聯(lián)網(wǎng)平臺作為領(lǐng)取消費券的唯一渠道?!编囍舅杀硎荆@限制了其他平臺的競爭和參與機會,也限制了本應(yīng)普遍受惠的民眾領(lǐng)取消費券的基本權(quán)利。
《中華人民共和國反壟斷法》于2007年8月30日經(jīng)十屆全國人大常委會第二十九次會議通過時,其中已有關(guān)于行政權(quán)力濫用的規(guī)定,如第三十二條,“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品。”
孫晉表示,當(dāng)時對于行政性壟斷的約束規(guī)定,體現(xiàn)了我國的的理論自信和制度自信,“與西方國家不同的是,我國反壟斷法有專門針對行政權(quán)力濫用的規(guī)定?!彼J(rèn)為,雖然如此,該制度本身仍存在很大缺陷。
“在現(xiàn)行反壟斷法中,對行政壟斷只有事中及事后的救濟手段,且救濟手段非常有限,因為反壟斷執(zhí)法機關(guān)不能直接叫停行政壟斷?!睂O晉表示。因此,修正草案中有關(guān)建立健全公平審查制度的規(guī)定顯得十分關(guān)鍵。
在修正草案中,專門增加了第五條:“國家建立健全公平競爭審查制度。行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)定時,應(yīng)當(dāng)進行公平競爭審查?!?/p>
這是我國首次擬將公平競爭審查制度寫入法律。但實際上,公平競爭審查制度已經(jīng)過多年實踐。早在2016年6月1日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》,規(guī)制行政性壟斷的信號已十分強烈。2021年6月29日,為了全面落實公平競爭審查制度,國家市場監(jiān)管總局等多個部門修訂了《公平競爭審查制度實施細(xì)則》,對落實公平競爭審查制度提出更高要求。
“公平競爭審查,要求行政主體必須自我審查,然后向公平競爭審查聯(lián)席會議和同級人民政府報告,同級人民政府和同級公平競爭審查聯(lián)席會議還要向上一級的政府和上一級部門的審查聯(lián)席會議?!睂O晉介紹。
他認(rèn)為,該規(guī)定能剛好補足對行政性壟斷從事前、事中到事后全環(huán)節(jié)的監(jiān)管和規(guī)制,有望立竿見影地改善地方的營商環(huán)境,而且,“該制度納入法律后,還將增加法制考核、國務(wù)院督查等監(jiān)督機制。因此這是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程。”
此次修正草案還新增第四十條,規(guī)定“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,通過與經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式,妨礙其他經(jīng)營者進入相關(guān)市場或者對其他經(jīng)營者實行不平等待遇,排除、限制競爭?!?/p>
那么,地方行政部門與經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等常用營商合作手段是否受到限制?南開大學(xué)法學(xué)院教授陳兵表示,我國現(xiàn)行反壟斷法反對的并不是壟斷的結(jié)構(gòu),而是反對濫用壟斷力量來排除、限制競爭,損害消費者利益、損害公平自由競爭秩序、危害社會公共利益的行為?!昂献鲄f(xié)議、備忘錄的形式如果確定,會形成一種排他性的結(jié)構(gòu),這時就需要給予高度關(guān)注,但只要沒有濫用這種市場結(jié)構(gòu)和力量,就不應(yīng)該定義為反壟斷法上的壟斷行為?!彼f。
值得注意的是,修訂草案中第44條還規(guī)定,不得采取不平等待遇等方式“強制或者變相強制”要求在本地投資以及不得“變相強制”實施壟斷行為。
鄧志松表示,行政壟斷行為往往會通過間接方式體現(xiàn)出來,“比如某具有年檢權(quán)力的行業(yè)協(xié)會雖然沒有要求會員一定要聯(lián)合漲價,但對于不漲價的會員可能會不予年檢,提出該會員產(chǎn)品存在質(zhì)量問題等理由。握有行政權(quán)力的政府部門或組織處于強勢地位,此次修法有必要規(guī)制五花八門的‘變相強制’行為。”
陳兵指出,對行政壟斷的評價經(jīng)過反壟斷法的規(guī)范與施行,這些年查處了不少案例,特別是把公平競爭審查制度引入后,通過事前事中事后全鏈條規(guī)制,已經(jīng)取得不錯的成績。但是也要看到不足,行政性壟斷行為演變得更加隱蔽和復(fù)雜,還需要持續(xù)跟進,做好個案分析的同時,注意經(jīng)驗總結(jié)和類型提煉。
值得注意的是,目前,已經(jīng)有一些針對違規(guī)的政府補貼和優(yōu)惠政策進行反壟斷執(zhí)法的案例,對于部分國有企業(yè)和接受生產(chǎn)要素補貼的其他性質(zhì)的企業(yè)造成了影響。對此,孫晉指出,我國作為新興市場經(jīng)濟國家,目前針對部分國有企業(yè)以及其他性質(zhì)的企業(yè)的政策扶持,往往都是基于宏觀經(jīng)濟發(fā)展需要,此時不能簡單地將這些政策認(rèn)定為行政壟斷行為?!?/p>
陳兵表示,長期以來的治理模式和經(jīng)濟發(fā)展的模式并不是短期內(nèi)能夠改變,“我們既希望政府快馬加鞭,解決市場公平、自由競爭和排除限制競爭的問題,但改善區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、政府行政能力的提升,都需要時間,所以改變的過程不會太快?!?/p>
“大家既不希望‘一管就死’,但也不愿意看到‘一放就亂’??傮w來說,制約行政壟斷,應(yīng)客觀中立地評價政府參與市場經(jīng)濟管理的行為。”陳兵表示。