【編者按】據(jù)媒體報(bào)道，4月17日，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室公布301調(diào)查對(duì)中國(guó)海運(yùn)和造船業(yè)的最終措施，其中盡管有所調(diào)整——包括設(shè)置180天過(guò)渡期和非累積性收費(fèi)機(jī)制，但這些措施仍可能對(duì)中國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成重大負(fù)面影響。這一決定與特朗普政府于4月9日簽署的“恢復(fù)美國(guó)海事主導(dǎo)地位”行政命令形成政策呼應(yīng)，后者初步勾勒了美國(guó)重塑海洋力量的戰(zhàn)略方向。
這背后，是美國(guó)造船業(yè)深深的危機(jī)感。美方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2024年美國(guó)各地造船廠僅建成5艘大型遠(yuǎn)洋商船，總噸位76000噸，而同一時(shí)期，僅中國(guó)船舶集團(tuán)下屬一家企業(yè)建造的商船總噸位，就已超越美國(guó)造船業(yè)自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的累計(jì)產(chǎn)量。有美國(guó)人認(rèn)為，美國(guó)造船業(yè)正面臨二戰(zhàn)以來(lái)最為嚴(yán)峻的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，不僅直接削弱美國(guó)海軍的戰(zhàn)備能力和應(yīng)急反應(yīng)水平，更從根本上威脅美國(guó)在全球海洋戰(zhàn)略格局中的長(zhǎng)期主導(dǎo)地位。
面對(duì)這一嚴(yán)峻形勢(shì)，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心、威爾遜研究中心、傳統(tǒng)基金會(huì)等智庫(kù)先后推出研究報(bào)告，分析美國(guó)造船業(yè)的困境與出路。其中，威爾遜中心提出的“破冰船戰(zhàn)略”引人注目。其另辟蹊徑，試圖聚焦高附加值細(xì)分市場(chǎng)，整合美國(guó)、芬蘭和加拿大三國(guó)的技術(shù)與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，為美國(guó)造船業(yè)尋求突圍之道。而傳統(tǒng)基金會(huì)的方案則相對(duì)務(wù)實(shí)，強(qiáng)調(diào)海軍需求、造船企業(yè)投入與國(guó)會(huì)支持三方協(xié)同的關(guān)鍵作用，提出一系列操作性的具體措施。不過(guò)，這些看似憂心忡忡甚至苦口婆心的建言，多把中國(guó)等造船大國(guó)崛起作為由頭，實(shí)則透露出濃濃的游說(shuō)意味——圍繞造船業(yè)投入問(wèn)題，未來(lái)美國(guó)內(nèi)部少不了政策拉扯和利益博弈。
本文基于上述研究報(bào)告，從四個(gè)維度系統(tǒng)梳理美國(guó)造船業(yè)的現(xiàn)狀與前景：首先，深入剖析美國(guó)造船業(yè)的歷史衰落軌跡與當(dāng)前面臨的多重結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)；其次，全面審視全球造船格局的深刻變革及其戰(zhàn)略影響；再次，重點(diǎn)聚焦所謂“破冰船戰(zhàn)略”的實(shí)施路徑與國(guó)際合作策略；最后，評(píng)估重振美國(guó)造船業(yè)所需的政策措施、多重障礙及不確定前景。為便于國(guó)內(nèi)各界了解域外動(dòng)態(tài)、把握形勢(shì)之變，歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會(huì)特摘譯編寫(xiě)上述報(bào)告，供讀者批判性閱讀。文章僅代表作者觀點(diǎn)。
破冰還是陣痛？
美國(guó)三大智庫(kù)共謀造船業(yè)重振方案
文｜Matthew P. Funaiole, William Henagan & Wilson Beaver
摘譯編寫(xiě)｜劉倬妍
來(lái)源｜CSIS, Wilson Center&The Heritage Foundation
▲ 圖源：Wilson Center
美國(guó)造船業(yè)曾盛極一時(shí)，二戰(zhàn)期間創(chuàng)造了舉世矚目的造船奇跡，為盟軍勝利奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，幾十年來(lái)，這一戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)日漸式微，從全球領(lǐng)導(dǎo)者淪為邊緣角色。這種變化不僅影響了美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也對(duì)其國(guó)家安全和全球海洋影響力構(gòu)成潛在威脅。面對(duì)此種局面，美國(guó)政府和政策研究機(jī)構(gòu)開(kāi)始積極探索重振美國(guó)造船業(yè)的有效路徑，其中以破冰船為突破口的方案引發(fā)了廣泛關(guān)注。
本文基于戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心（CSIS）、威爾遜研究中心（Wilson Center）以及傳統(tǒng)基金會(huì)（The Heritage Foundation）的分析報(bào)告，系統(tǒng)梳理美國(guó)造船業(yè)的衰落原因、全球造船業(yè)格局變化、美國(guó)政府的政策思考以及重振造船業(yè)策略，特別關(guān)注以破冰船為突破口的戰(zhàn)略選擇。通過(guò)這一分析框架，本文旨在全面剖析美國(guó)造船業(yè)的現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。
1 美國(guó)造船業(yè)的嚴(yán)峻形勢(shì)與戰(zhàn)略困境
美國(guó)造船業(yè)的沒(méi)落絕非一日之寒，而是數(shù)十載積累的結(jié)果。這一衰退歷程與全球造船格局的劇變和美國(guó)國(guó)內(nèi)政策環(huán)境的演變相伴而行。從國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的喪失到國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)性頑疾的根深蒂固，再到對(duì)國(guó)防安全的重大沖擊，美國(guó)造船業(yè)正面臨多重挑戰(zhàn)，亟需從歷史脈絡(luò)和現(xiàn)實(shí)困境兩個(gè)層面深入剖析。
（一）從巔峰到谷底：美國(guó)造船業(yè)的衰落歷程
第二次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)造船業(yè)曾達(dá)到巔峰，僅自由輪（譯者注：Liberty ships，一種在二戰(zhàn)期間在美國(guó)大量制造的貨輪）就建造了2750多艘。然而，戰(zhàn)后美國(guó)造船業(yè)日漸式微，從全球領(lǐng)導(dǎo)者逐漸淪為無(wú)足輕重的角色。
根據(jù)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，截至2024年，美國(guó)在全球商業(yè)造船市場(chǎng)的占有率僅為0.11%，相比2014年的0.33%進(jìn)一步萎縮。這一微不足道的數(shù)字與美國(guó)作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體的地位形成鮮明反差。2024年，美國(guó)各地造船廠僅建造了5艘大型遠(yuǎn)洋商船，總噸位為76000噸。同期，僅中國(guó)一家國(guó)有的中國(guó)船舶集團(tuán)有限公司（CSSC）就交付了超過(guò)250艘船舶，總計(jì)高達(dá)1400萬(wàn)總噸，這一數(shù)字已超過(guò)美國(guó)造船業(yè)自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)建造的所有船舶噸位總和。按噸位計(jì)算，美國(guó)船廠僅占全球商業(yè)船只建造的0.2%，這意味著在國(guó)際商業(yè)船舶領(lǐng)域，美國(guó)幾乎完全喪失了競(jìng)爭(zhēng)力。
從歷史軌跡來(lái)看，美國(guó)造船業(yè)的衰落是一個(gè)漫長(zhǎng)而痛苦的過(guò)程。上世紀(jì)70年代，美國(guó)仍擁有相當(dāng)規(guī)模的商業(yè)造船能力，約占全球市場(chǎng)的8%。然而，隨著亞洲造船強(qiáng)國(guó)的崛起和政府支持政策的弱化，美國(guó)造船業(yè)逐漸在國(guó)際角逐中失去立足之地。到2000年，這一比例已降至不足3%，而今天已進(jìn)一步萎縮到幾乎可以忽略不計(jì)的程度。
這一衰退趨勢(shì)不僅體現(xiàn)在市場(chǎng)份額上，也反映在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源方面。美國(guó)海事管理局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)指出，2008年至2022年間，盡管造船業(yè)提供的薪資比私營(yíng)部門(mén)平均水平高出近五成，但該行業(yè)的就業(yè)人數(shù)仍斷崖式下滑近15%，大量高薪就業(yè)機(jī)會(huì)因此流失，對(duì)相關(guān)工人群體造成了不小的沖擊。
具體到船廠設(shè)施層面，情況同樣不容樂(lè)觀。自2010年以來(lái)，包括班德造船廠（Bender Shipyard）、埃文代爾造船廠（Avondale Shipyard）和阿拉巴馬造船廠（Alabama Shipyard）在內(nèi)的至少三家美國(guó)主要造船企業(yè)已宣告關(guān)閉或停產(chǎn)。這些船廠的關(guān)閉不僅導(dǎo)致大量就業(yè)崗位流失，還對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)造成連鎖反應(yīng)，同時(shí)大大削弱了美國(guó)整體的造船產(chǎn)能。
美國(guó)造船業(yè)的衰落已引起美國(guó)政府高層的高度重視。2024年，現(xiàn)任國(guó)家安全顧問(wèn)邁克·沃爾茨（Mike Waltz）于戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心的演講中表達(dá)了對(duì)造船業(yè)衰落的戰(zhàn)略擔(dān)憂：“美國(guó)造船業(yè)確實(shí)已隨時(shí)間推移而日漸式微，但更令人擔(dān)憂的是，這一產(chǎn)業(yè)并未落入我們的盟友之手?！?/p>
而令美國(guó)政府更為擔(dān)憂的是，中國(guó)造船廠憑借其龐大規(guī)模和卓越產(chǎn)能，對(duì)全球航運(yùn)企業(yè)的吸引力與日俱增。數(shù)據(jù)顯示，2019年至2024年間，外國(guó)公司采購(gòu)的中國(guó)制造船舶占總產(chǎn)量的70%以上，成為中國(guó)造船業(yè)最重要的客戶(hù)群體。據(jù)中國(guó)船舶工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2024年中國(guó)商船出口創(chuàng)匯更是高達(dá)430億美元，令人矚目。
（二）內(nèi)憂重重：美國(guó)造船業(yè)的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)
美國(guó)造船業(yè)的衰落不僅源于外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，還面臨著多重內(nèi)部難題，這些問(wèn)題環(huán)環(huán)相扣，形成了難以一蹴而就解決的復(fù)雜局面。深入剖析這些結(jié)構(gòu)性困境，有助于我們透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，把握美國(guó)造船業(yè)振興面臨的根本性挑戰(zhàn)。
1.成本困局與專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才短缺
威爾遜中心的報(bào)告指出，在美國(guó)建造一艘船舶的成本比在中國(guó)、韓國(guó)和日本等造船強(qiáng)國(guó)高出兩到四倍之多。這種巨大的成本差距使美國(guó)船廠在國(guó)際市場(chǎng)上毫無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力，也大幅增加了美國(guó)政府采購(gòu)軍艦的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
同時(shí)，技術(shù)工人短缺問(wèn)題嚴(yán)重制約著美國(guó)造船業(yè)的生產(chǎn)潛能。2024年，時(shí)任美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)杰克·沙利文（Jake Sullivan）在CSIS的一次重要演講中坦言，美國(guó)需要在未來(lái)十年內(nèi)補(bǔ)充“14萬(wàn)名技術(shù)工人……以滿(mǎn)足潛艇生產(chǎn)需求”。這一人才缺口已對(duì)美國(guó)海軍裝備采購(gòu)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性打擊：2025年，由于項(xiàng)目延誤和成本飆升，美方不得不將年度弗吉尼亞級(jí)攻擊型潛艇（ new Virginia-class attack submarines ）的訂購(gòu)數(shù)量從原計(jì)劃的兩艘削減至一艘，凸顯了美國(guó)海軍現(xiàn)代化進(jìn)程中的嚴(yán)重瓶頸。
2. 政府采購(gòu)流程低效與需求管理不足
威爾遜中心的研究深入剖析了美國(guó)政府采購(gòu)流程的頑疾。當(dāng)前聯(lián)邦采購(gòu)法規(guī)通常要求政府在競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)流程中從“合格且具備響應(yīng)能力”的最低投標(biāo)方購(gòu)買(mǎi)艦船。也就是說(shuō)，只要某一有美國(guó)船廠能夠證明其具備建造特定船型的基本能力并提交最低價(jià)格，該船廠即可贏得合同，無(wú)論其過(guò)往業(yè)績(jī)?nèi)绾巍?/p>
美國(guó)《聯(lián)邦采購(gòu)法規(guī)》（Federal Acquisition Regulations，簡(jiǎn)稱(chēng)FAR）還設(shè)置了復(fù)雜的同等報(bào)價(jià)裁決機(jī)制，在同價(jià)情況下要么優(yōu)先考慮小型企業(yè)，要么竟通過(guò)抽簽決定最終中標(biāo)方。這些規(guī)則表面上是為了確保采購(gòu)?fù)该骱徒邮車(chē)?guó)會(huì)監(jiān)督，實(shí)際上卻使政府失去了選擇最優(yōu)秀造船企業(yè)的能力。
這種采購(gòu)機(jī)制容易引發(fā)不良投標(biāo)行為。威爾遜中心報(bào)告具體分析了一個(gè)典型案例：VT霍爾特海事公司（VT Halter Marine）為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的極地安全巡邏船項(xiàng)目提交了明顯偏低的報(bào)價(jià)。這種“低價(jià)投標(biāo)、高價(jià)履約”的現(xiàn)象在美國(guó)軍艦建造領(lǐng)域非常普遍，不僅造成預(yù)算嚴(yán)重超支，還導(dǎo)致交付大幅延遲。
此外，報(bào)告指出，政府客戶(hù)出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避心理的過(guò)度干預(yù)行為，不僅拖慢了建造進(jìn)度，還大幅增加了船廠的成本壓力。極地安全巡邏船項(xiàng)目的嚴(yán)重超支，根源之一正是需求的反復(fù)無(wú)常和過(guò)度細(xì)化，而非專(zhuān)注于基本性能指標(biāo)的合理設(shè)定。
這種需求管理失控的情況在軍艦建造中已成常態(tài)，原因有二：一方面，軍方渴望采用最新技術(shù)以保持戰(zhàn)場(chǎng)優(yōu)勢(shì)；另一方面，大型軍艦從設(shè)計(jì)到交付通常需要7至10年的漫長(zhǎng)周期，在此期間戰(zhàn)術(shù)需求和技術(shù)環(huán)境不斷演變。這種情況導(dǎo)致設(shè)計(jì)頻繁調(diào)整，最終使成本預(yù)算形同虛設(shè)，交付時(shí)間一再推遲。
3. 安全與監(jiān)管限制
《國(guó)際武器貿(mào)易條例》（International Traffic in Arms Regulations，縮寫(xiě)為ITAR）的嚴(yán)格限制制約了美國(guó)造船業(yè)與國(guó)際技術(shù)力量的合作。報(bào)告詳細(xì)分析了這一限制對(duì)技術(shù)合作的影響：無(wú)論芬蘭還是加拿大等親密盟友的造船專(zhuān)家，都因繁瑣的安全信息分類(lèi)要求和《國(guó)際武器貿(mào)易條例》的條條框框而無(wú)法為美國(guó)船廠提供寶貴的技術(shù)支持、設(shè)計(jì)方案或項(xiàng)目執(zhí)行建議。
以破冰船建造為例，芬蘭是公認(rèn)的全球破冰技術(shù)領(lǐng)頭羊，芬蘭阿克北極（Aker Arctic）設(shè)計(jì)的破冰船在全球備受推崇。然而，由于ITAR的重重限制，美國(guó)船廠與芬蘭專(zhuān)家的技術(shù)合作如同隔靴搔癢，使美國(guó)破冰船項(xiàng)目無(wú)法借鑒世界一流經(jīng)驗(yàn)。這種自我設(shè)限不僅大幅增加了項(xiàng)目成本，也拖長(zhǎng)了開(kāi)發(fā)周期，最終損害的是美國(guó)自身利益。
這些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題導(dǎo)致美國(guó)海軍造船業(yè)長(zhǎng)期陷入其主要造船廠的延誤、積壓和成本失控的困境。2024年，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室（GAO）發(fā)布報(bào)告指出，美國(guó)海軍艦艇按期完成維護(hù)的比例不足四成，這不僅損害了其戰(zhàn)備水平，還導(dǎo)致維護(hù)成本節(jié)節(jié)攀升。2022年的另一份GAO報(bào)告揭示，美國(guó)海軍于2018年啟動(dòng)的一項(xiàng)耗資210億美元、規(guī)劃周期長(zhǎng)達(dá)20年的造船廠現(xiàn)代化與優(yōu)化工程已經(jīng)滯后三年。更為嚴(yán)峻的是，在該計(jì)劃涉及的17個(gè)干船塢中，僅前3個(gè)的預(yù)算就已超支四倍，反映出美方在海軍基礎(chǔ)設(shè)施更新方面面臨的巨大挑戰(zhàn)。
（三）東升西降：全球造船格局的變革
全球造船業(yè)格局在過(guò)去二十年間發(fā)生了顯著變化，這些變化為分析美國(guó)造船業(yè)的現(xiàn)狀和政策選擇提供了國(guó)際背景。
1.全球市場(chǎng)格局的重塑
與美國(guó)造船業(yè)衰落相比，中國(guó)在全球商業(yè)造船業(yè)的崛起可謂傲視群雄。報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，從2000年僅占全球船舶總噸位不足5%的邊緣地位，到如今主導(dǎo)全球商業(yè)造船總產(chǎn)量的半壁江山，中國(guó)造船業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。
2024年，中國(guó)船舶集團(tuán)有限公司建造的商業(yè)船舶總噸位已超越美國(guó)造船業(yè)自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的累計(jì)產(chǎn)量。截至2025年1月，中國(guó)船廠已囊括了截至2033年全球商船訂單總量的約62%。細(xì)分領(lǐng)域數(shù)據(jù)更為驚人：中國(guó)已獲得全球新建集裝箱船訂單的80%以上，以及液化天然氣（LNG）運(yùn)輸船訂單的30%。2024年，中國(guó)造船企業(yè)攬獲了全球75%的新商業(yè)船舶訂單。
這一變化伴隨著大規(guī)模產(chǎn)能擴(kuò)張和行業(yè)深度整合。2000年至2010年間，中國(guó)沿海地區(qū)造船企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，據(jù)標(biāo)準(zhǔn)普爾數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，活躍造船企業(yè)從46家猛增至296家，增幅達(dá)六倍之多。2007至2008年全球金融危機(jī)后，國(guó)際造船業(yè)進(jìn)入調(diào)整期。為應(yīng)對(duì)這一形勢(shì)，中國(guó)實(shí)施了造船企業(yè)“白名單”制度等產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。2019年中國(guó)船舶工業(yè)集團(tuán)與中船重工集團(tuán)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，形成了資產(chǎn)規(guī)模高達(dá)1200億美元的大型造船集團(tuán)，躋身全球造船領(lǐng)域的領(lǐng)軍者行列。
在此背景下，中國(guó)一級(jí)造船廠頻頻獲得大型訂單，2024年，滬東中華與卡塔爾能源公司簽署了價(jià)值近60億美元的合同，建造18艘液化天然氣運(yùn)輸船，此前該廠還于2023年與法國(guó)達(dá)飛海運(yùn)（CMA-CGM）集團(tuán)簽署了價(jià)值近30億美元的合同，將建造16艘雙燃料集裝箱船。2019年至2024年間，外國(guó)公司僅從中國(guó)一級(jí)造船廠就購(gòu)買(mǎi)了305艘商用船舶，共帶來(lái)數(shù)百億美元的收入。
2. 傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)型求變
傳統(tǒng)造船強(qiáng)國(guó)也在經(jīng)歷不同程度的陣痛與嬗變。日本曾是全球造船業(yè)的中流砥柱，但近年來(lái)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，日本造船廠技術(shù)與工程人員隊(duì)伍從2010年的1.5萬(wàn)人銳減至不足1萬(wàn)人。包括住友重工業(yè)、三井造船和佐世保重工業(yè)在內(nèi)的多家日本造船巨擘已調(diào)整其造船業(yè)務(wù)，部分關(guān)閉或轉(zhuǎn)型造船基地，苦苦求生。
韓國(guó)則另辟蹊徑，走上了專(zhuān)注高附加值領(lǐng)域的差異化道路。韓國(guó)船廠集中精力發(fā)展技術(shù)密集型高端船舶建造，特別是液化天然氣運(yùn)輸船、大型集裝箱船和海上石油平臺(tái)等。這種專(zhuān)業(yè)化策略使韓國(guó)在特定細(xì)分市場(chǎng)仍保持著一席之地。然而，韓國(guó)在全球造船市場(chǎng)的整體份額也在江河日下，數(shù)據(jù)顯示，2024年韓國(guó)在全球造船市場(chǎng)的份額首次跌破20%，創(chuàng)下近十年來(lái)的新低。
就連韓國(guó)引以為傲的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域——液化天然氣運(yùn)輸船市場(chǎng)，中國(guó)的市場(chǎng)占有率也呈幾何式式增長(zhǎng)，從2020年的14%攀升至2024年的32%，短短四年間翻了一番有余。報(bào)告分析認(rèn)為，這一市場(chǎng)版圖的重塑，很大程度上源自韓國(guó)主要船企面臨的產(chǎn)能瓶頸，迫使全球船東不得不將目光投向中國(guó)船廠。事態(tài)發(fā)展到甚至連韓國(guó)造船巨擘——三星重工業(yè)也開(kāi)始與中國(guó)船廠建立生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系，以緩解本土勞動(dòng)力緊缺和船塢空間受限帶來(lái)的產(chǎn)能困境。這種現(xiàn)象反映了區(qū)域造船業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局的新變化，同時(shí)也昭示著即便在韓國(guó)長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位的細(xì)分市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)格局也正經(jīng)歷著前所未有的深刻調(diào)整。
歐洲造船業(yè)則堅(jiān)守高端領(lǐng)域，固守一方天地。歐洲各國(guó)長(zhǎng)期專(zhuān)注于郵輪和破冰船等高附加值、技術(shù)密集型專(zhuān)業(yè)船舶的設(shè)計(jì)與建造。然而，這些細(xì)分市場(chǎng)也不再是歐洲的獨(dú)家天下，面臨著來(lái)自各方的挑戰(zhàn)。2022年，一家德國(guó)造船行業(yè)協(xié)會(huì)在公告中憂心忡忡地表示：“歐洲需要采取有力措施，維護(hù)其造船業(yè)的核心能力，否則將面臨不可逆轉(zhuǎn)的損失。”
（四）從經(jīng)濟(jì)到軍事：美國(guó)造船業(yè)衰退的影響
此中利害，遠(yuǎn)不止經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力這一層面。在和平年代，源源不斷的商船訂單確保了軍民兩用生產(chǎn)線的滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)陷入低谷時(shí)，海軍艦艇訂單則能有效對(duì)沖商業(yè)市場(chǎng)的萎縮。一旦戰(zhàn)事爆發(fā)，這些商業(yè)生產(chǎn)線可迅速轉(zhuǎn)為軍事用途，大幅提升軍艦的生產(chǎn)和維修能力，為戰(zhàn)時(shí)需求提供強(qiáng)有力的后勤保障。從軍事戰(zhàn)略角度分析，雖然無(wú)人機(jī)與人工智能等新興技術(shù)正不斷重塑現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)，但大規(guī)模建造艦船的工業(yè)能力依然是衡量一國(guó)軍事實(shí)力的基石。這一點(diǎn)在以海洋為主要戰(zhàn)略環(huán)境的印太地區(qū)尤為關(guān)鍵。
報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)海軍的艦船總數(shù)已經(jīng)超越美國(guó)海軍；在質(zhì)量層面，中國(guó)在艦隊(duì)總噸位和垂直發(fā)射系統(tǒng)（VLS）導(dǎo)彈發(fā)射單元等關(guān)鍵戰(zhàn)力指標(biāo)上也正迅速縮小與美國(guó)的差距。通過(guò)艦隊(duì)總噸位的比較分析可以清晰地看出，中國(guó)海軍與美國(guó)海軍之間的噸位差距已從2010年的約400萬(wàn)噸顯著縮減至今日的不足160萬(wàn)噸，這一變化趨勢(shì)令人矚目。
中國(guó)在水面戰(zhàn)斗艦艇上部署的垂直發(fā)射系統(tǒng)單元與美方的差距已顯著縮小，2024年已達(dá)到美國(guó)海軍的一半水平——而2019年這一比例僅為四分之一。更值得關(guān)注的是，中國(guó)海軍力量主要集中于印太地區(qū)本土周邊，而美方力量則分散于全球各地，這一戰(zhàn)略布局差異進(jìn)一步凸顯了中方在區(qū)域內(nèi)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。
美國(guó)政府認(rèn)為這些不利于美方的態(tài)勢(shì)恐將持續(xù)惡化。美國(guó)海軍造船業(yè)長(zhǎng)期陷入主要造船廠的延誤、積壓和成本失控的困境，直接影響海軍作戰(zhàn)能力的維持與提升。
2
依靠“破冰船
戰(zhàn)略”重振美國(guó)造船業(yè)？
面對(duì)造船業(yè)的多重困境，美國(guó)亟需找到突破口重振這一戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，基于對(duì)全球造船格局的深入分析和對(duì)美國(guó)造船業(yè)現(xiàn)狀的客觀評(píng)估，美國(guó)政府逐漸將破冰船建造確立為造船業(yè)振興的戰(zhàn)略切入點(diǎn)。這一選擇既基于國(guó)家安全需求，也考慮了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，代表著美國(guó)造船業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新方向。
威爾遜中心的極地研究所報(bào)告詳細(xì)闡述了以破冰船為突破口的戰(zhàn)略選擇，這一方案試圖通過(guò)聚焦特定高端船型來(lái)重塑美國(guó)造船業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。該報(bào)告從多個(gè)維度論證了破冰船戰(zhàn)略的合理性和可行性，并提出了一系列具體實(shí)施建議。
（一）瞄準(zhǔn)極地：破冰船的戰(zhàn)略意義
通過(guò)深入分析，美國(guó)相關(guān)部門(mén)認(rèn)識(shí)到，具備提供高附加值商業(yè)或軍事服務(wù)能力的高科技復(fù)雜船型，是重塑美國(guó)造船業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的理想突破口。威爾遜中心報(bào)告指出，與之形成鮮明對(duì)比的另一種選擇是在低價(jià)值商業(yè)船舶生產(chǎn)領(lǐng)域展開(kāi)補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)，但這一策略必將損害美國(guó)在東亞的重要盟友——韓國(guó)和日本的利益。
在這一戰(zhàn)略思考下，美國(guó)政府持續(xù)聚焦于破冰船、水下施工船、無(wú)人水下航行器以及海底電纜鋪設(shè)和維修船等特種船舶的生產(chǎn)研發(fā)。報(bào)告認(rèn)為，這不僅是短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)切實(shí)進(jìn)展的最明晰路徑，更能有效提升美國(guó)本土建造的船舶總噸位，并增強(qiáng)這些高端船舶在國(guó)際市場(chǎng)上的出口競(jìng)爭(zhēng)能力。
破冰船成為美國(guó)造船業(yè)重振戰(zhàn)略的關(guān)鍵切入點(diǎn)，首先源于其重要的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。隨著全球氣候變暖導(dǎo)致北極冰層減少，北極航道的商業(yè)和軍事價(jià)值日益凸顯。北極地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的自然資源，包括石油、天然氣和礦產(chǎn)資源，同時(shí)北極航道可大幅縮短亞歐之間的航行距離。據(jù)有關(guān)分析指出，北極航道是連接太平洋和大西洋的最短航線，相比傳統(tǒng)航線(如蘇伊士運(yùn)河或巴拿馬運(yùn)河)，北極航道可以大幅縮短航程和運(yùn)輸時(shí)間，從而顯著降低燃料成本和物流費(fèi)用。
美國(guó)當(dāng)前亟需擴(kuò)充破冰船隊(duì)以滿(mǎn)足其極地地區(qū)日益增長(zhǎng)的國(guó)家安全戰(zhàn)略需求。截至今日，美國(guó)僅擁有兩艘重型破冰船——“北極星”號(hào)（USCGC Polar Star，建造于1976年）和“希利號(hào)”（USCGC Healy，建造于1999年），且“北極星”號(hào)已嚴(yán)重老化，每次出航都面臨機(jī)械故障風(fēng)險(xiǎn)。相比之下，俄羅斯擁有一支由36艘船組成的世界最大破冰船隊(duì)，還是世界上唯一擁有且能夠建造核動(dòng)力破冰船的國(guó)家，目前共擁有七艘核動(dòng)力破冰船；中國(guó)方面也在穩(wěn)步推進(jìn)極地破冰能力建設(shè)，已成功打造“雪龍”號(hào)和“雪龍2”號(hào)兩艘極地科考破冰船，并規(guī)劃了進(jìn)一步的艦隊(duì)擴(kuò)充計(jì)劃。
1. 極地需求與全球市場(chǎng)潛力
從市場(chǎng)角度看，破冰船代表著一個(gè)規(guī)?？捎^且競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)較少的細(xì)分市場(chǎng)。威爾遜中心報(bào)告指出，除俄羅斯、朝鮮和伊朗外，全球各國(guó)政府計(jì)劃在未來(lái)十年內(nèi)采購(gòu)多達(dá)70至90艘破冰船和具備破冰能力的艦船，用于南北兩極地區(qū)的戰(zhàn)略部署與作業(yè)。這為美國(guó)船廠進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)提供了寶貴機(jī)遇。
這一市場(chǎng)需求不僅來(lái)自北極圈國(guó)家如加拿大、挪威、丹麥和瑞典，也包括對(duì)極地資源和航道有戰(zhàn)略興趣的非北極國(guó)家，如日本、韓國(guó)和澳大利亞。此外，隨著北極旅游的興起，商業(yè)極地郵輪市場(chǎng)也在快速增長(zhǎng)，這些郵輪需要具備一定的破冰能力以保障在極地水域的安全航行。
2.技術(shù)優(yōu)勢(shì)與高附加值領(lǐng)域
高端破冰船代表一類(lèi)高附加值、技術(shù)密集型的特種船舶，與大量生產(chǎn)的低成本商業(yè)船舶形成明顯差異，可避免直接價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)聚焦這一細(xì)分市場(chǎng)，美國(guó)船廠可以發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，避開(kāi)成本劣勢(shì)。
破冰船設(shè)計(jì)和建造涉及多項(xiàng)復(fù)雜技術(shù)，包括特殊船體結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、強(qiáng)化推進(jìn)系統(tǒng)、極地材料技術(shù)和先進(jìn)的導(dǎo)航與通信系統(tǒng)等。這些技術(shù)領(lǐng)域與美國(guó)現(xiàn)有的軍事造船技術(shù)有相當(dāng)程度的重疊，使美國(guó)船廠能夠利用現(xiàn)有技術(shù)優(yōu)勢(shì)進(jìn)入這一細(xì)分市場(chǎng)。同時(shí)，破冰船建造的高技術(shù)含量也意味著較高的利潤(rùn)率，這對(duì)于美國(guó)船廠在高成本環(huán)境下保持競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要。
3. 國(guó)際合作的戰(zhàn)略機(jī)遇
美國(guó)可借助芬蘭和加拿大等盟友在破冰船設(shè)計(jì)與建造方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)互補(bǔ)與產(chǎn)能協(xié)同。這種國(guó)際合作模式可以彌補(bǔ)美國(guó)在特定領(lǐng)域的技術(shù)短板。
芬蘭是全球公認(rèn)的破冰船設(shè)計(jì)和建造領(lǐng)導(dǎo)者，芬蘭船廠已為多國(guó)建造了數(shù)十艘各類(lèi)破冰船。芬蘭阿克北極公司是全球頂尖的極地船舶設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，其設(shè)計(jì)的破冰船被廣泛用于俄羅斯、加拿大、中國(guó)等國(guó)家。加拿大則擁有豐富的北極航行經(jīng)驗(yàn)和破冰船運(yùn)營(yíng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，同時(shí)正在實(shí)施自己的破冰船更新計(jì)劃。
通過(guò)與這些具有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的盟國(guó)合作，美國(guó)可以加速破冰船技術(shù)的掌握和應(yīng)用，同時(shí)降低開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和成本。這種合作還可能帶來(lái)更廣泛的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，因?yàn)槁?lián)合開(kāi)發(fā)的破冰船平臺(tái)可以適應(yīng)多國(guó)需求，擴(kuò)大潛在市場(chǎng)規(guī)模。
（二）三國(guó)聯(lián)手：破冰船合作協(xié)議的框架與實(shí)施
面對(duì)造船產(chǎn)能?chē)?yán)重不足及破冰船裝備嚴(yán)重匱乏的雙重挑戰(zhàn)，威爾遜中心報(bào)告詳細(xì)介紹了美國(guó)政府推出的三邊造船合作倡議“破冰船合作協(xié)議”（ICE Pact）。該協(xié)議整合了美國(guó)、芬蘭和加拿大三國(guó)的戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)與技術(shù)實(shí)力，在各國(guó)本土造船基地共同推進(jìn)極地破冰船建造工程。
ICE Pact的戰(zhàn)略構(gòu)想是借助政府采購(gòu)項(xiàng)目（具體而言是極地安全巡邏艦或未來(lái)的北極安全巡邏艦項(xiàng)目）助力美國(guó)本土船廠既能滿(mǎn)足美國(guó)政府需求，又能拓展國(guó)際市場(chǎng)，面向海外銷(xiāo)售艦船。報(bào)告認(rèn)為，若美國(guó)政府需求能夠促使美國(guó)船廠在特定艦型上形成專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)能力，這些船廠便有機(jī)會(huì)在軍民兩用艦船（如破冰船）的國(guó)際軍事和商業(yè)訂單競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。若此舉成功，ICE Pact將成為政府軍用艦船采購(gòu)計(jì)劃如何作為產(chǎn)業(yè)政策得力工具，以及助推美國(guó)船廠開(kāi)拓更為廣闊的國(guó)際客戶(hù)群體的典范之作。
威爾遜中心報(bào)告指出，這一創(chuàng)新機(jī)制的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值在于“采購(gòu)鋪就全球生產(chǎn)的坦途”。當(dāng)前，全球商業(yè)造船市場(chǎng)每年約有1500億美元的規(guī)模，而全球軍事造船市場(chǎng)亦有相當(dāng)可觀的每年800億美元的規(guī)模。盡管美國(guó)船廠在全球商業(yè)造船市場(chǎng)占比微小，但在全球軍事造船市場(chǎng)中卻能夠獲得超過(guò)40%的軍事造船訂單。這主要得益于國(guó)內(nèi)建造和國(guó)產(chǎn)化要求這一政策壁壘。
從收入角度觀之，世界上一些規(guī)模最大的造船集團(tuán)要么總部設(shè)在美國(guó)，要么在美國(guó)境內(nèi)擁有生產(chǎn)基地，為美國(guó)政府每年超過(guò)330億美元的美國(guó)海軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)艦船需求提供服務(wù)。正如外國(guó)軍售機(jī)制如何支撐美國(guó)制造的武器平臺(tái)和戰(zhàn)斗機(jī)的市場(chǎng)需求，ICE Pact構(gòu)想通過(guò)政府采購(gòu)機(jī)制的戰(zhàn)略引導(dǎo)，使美國(guó)船廠可以從軍用平臺(tái)開(kāi)始，進(jìn)而拓展國(guó)際市場(chǎng)，形成從“政府訂單”到“國(guó)際市場(chǎng)”的戰(zhàn)略通道。
除了經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)效益外，ICE Pact還具有重要的地緣政治價(jià)值。通過(guò)與盟國(guó)在戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域的深度合作，美國(guó)可以加強(qiáng)聯(lián)盟關(guān)系，構(gòu)建更緊密的國(guó)際伙伴網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，這種合作也有助于建立北極事務(wù)的國(guó)際規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)美國(guó)在極地事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)。
ICE Pact的實(shí)施將為美芬加三國(guó)帶來(lái)多方面的積極成效，作為“破冰船合作協(xié)議”的一部分，加拿大將在位于溫哥華的造船廠建造2艘極地破冰船，并在位于魁北克的造船廠建造6艘破冰船從而組成破冰船船隊(duì)。而據(jù)有關(guān)報(bào)道，美國(guó)政府的一位官員表示，美國(guó)的盟國(guó)希望在未來(lái)10年內(nèi)共建造70~90艘破冰船。
3 美國(guó)智庫(kù)的“重振造船業(yè)”三大路線圖
針對(duì)造船業(yè)面臨的多重挑戰(zhàn)，威爾遜中心和傳統(tǒng)基金會(huì)的研究報(bào)告提出了一套系統(tǒng)化的改革方案，旨在提升美國(guó)造船業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這些建議既包括行政層面的改革，也涵蓋立法支持，并強(qiáng)調(diào)軍方、造船企業(yè)和國(guó)會(huì)三方協(xié)同的重要性。
（一）行政體系改革：從采購(gòu)機(jī)制到國(guó)際合作1.確立破冰船合作協(xié)議的戰(zhàn)略地位
在行政層面，報(bào)告首先建議通過(guò)總統(tǒng)行政命令確立ICE Pact的戰(zhàn)略地位，為這一創(chuàng)新合作提供堅(jiān)實(shí)保障。這包括三個(gè)具體步驟：一是通過(guò)行政命令正式確立ICE Pact框架的法律地位，彰顯政府對(duì)該倡議的堅(jiān)定支持；二是提名并由參議院確認(rèn)一名國(guó)土安全部高級(jí)官員擔(dān)任美國(guó)ICE Pact國(guó)家協(xié)調(diào)員，負(fù)責(zé)復(fù)雜的跨部門(mén)協(xié)調(diào)工作；三是通過(guò)2025財(cái)年預(yù)算程序，爭(zhēng)取國(guó)會(huì)劃撥長(zhǎng)期穩(wěn)定的專(zhuān)項(xiàng)資金，確保ICE Pact能夠持續(xù)有效實(shí)施。
報(bào)告深入分析了ICE Pact的財(cái)政需求，指出該項(xiàng)目每年所需資金不超過(guò)2500萬(wàn)美元，但這些資金對(duì)于ICE Pact的初期成功和構(gòu)建從美國(guó)政府采購(gòu)到國(guó)際商業(yè)銷(xiāo)售的戰(zhàn)略通道至關(guān)重要。
2.構(gòu)建國(guó)家造船戰(zhàn)略體系
威爾遜研究中心在報(bào)告中一針見(jiàn)血地指出，美國(guó)亟需超越零敲碎打的海軍造船規(guī)劃，構(gòu)建一套高瞻遠(yuǎn)矚的國(guó)家戰(zhàn)略體系。該戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)評(píng)估現(xiàn)有美國(guó)造船產(chǎn)能基準(zhǔn)，明確規(guī)劃如何逐年科學(xué)調(diào)配有限產(chǎn)能，以滿(mǎn)足所有聯(lián)邦部門(mén)和商業(yè)市場(chǎng)的船舶需求，并制定定期更新的產(chǎn)能擴(kuò)張行動(dòng)計(jì)劃。
報(bào)告毫不諱言，這一全局性戰(zhàn)略布局必然會(huì)觸動(dòng)某些軍種部門(mén)的奶酪，因?yàn)樗鼘⑵仁拐畬?duì)跨部門(mén)和跨機(jī)構(gòu)的美國(guó)政府造船項(xiàng)目進(jìn)行全盤(pán)統(tǒng)籌與系統(tǒng)規(guī)劃。然而，這種整合對(duì)于防止內(nèi)部資源爭(zhēng)奪、避免重復(fù)建設(shè)，同時(shí)增強(qiáng)船廠規(guī)劃長(zhǎng)期需求的前瞻能力至關(guān)重要。
為確保戰(zhàn)略的客觀性和權(quán)威性，報(bào)告建議由白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)和管理與預(yù)算辦公室（OMB）聯(lián)合國(guó)家安全委員會(huì)三方通力協(xié)作，共同制定并正式發(fā)布該戰(zhàn)略文件，并建立五年一輪的戰(zhàn)略定期評(píng)估與更新機(jī)制。報(bào)告特別點(diǎn)贊了加拿大國(guó)家造船戰(zhàn)略的成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為其對(duì)加拿大聯(lián)邦政府預(yù)算編制與資源配置流程產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響，值得美國(guó)借鑒取經(jīng)。
3. 優(yōu)化政府采購(gòu)規(guī)則與流程
針對(duì)當(dāng)前僵化低效的聯(lián)邦采購(gòu)法規(guī)，報(bào)告提出了四項(xiàng)刀刃向內(nèi)的改革建議：
（1）首制船或原型船應(yīng)摒棄固定價(jià)格模式，采用更為靈活的成本加成定價(jià)方式簽訂前兩艘建造合同，待技術(shù)成熟后再過(guò)渡至固定價(jià)格合同模式；
（2）大膽嘗試船舶建造管理者采購(gòu)模式這一創(chuàng)新機(jī)制，特別適用于非戰(zhàn)斗類(lèi)艦船的采購(gòu)項(xiàng)目；
（3）賦予采購(gòu)部門(mén)更為靈活的談判權(quán)限和對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)進(jìn)行“火眼金睛”嚴(yán)格審查的專(zhuān)項(xiàng)權(quán)力；
（4）適度放寬“美國(guó)制造”的絕對(duì)要求，特別是在上游供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)，以提升美國(guó)造船企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
報(bào)告特別聚焦于政府采購(gòu)流程中“唯低價(jià)是從”的頑疾。 威爾遜中心指出，目前的采購(gòu)法規(guī)過(guò)分強(qiáng)調(diào)最低價(jià)格而輕視最佳價(jià)值，這一短視行為屢屢導(dǎo)致后期成本飆升和交付嚴(yán)重拖延。針對(duì)這一問(wèn)題，報(bào)告建議管理與預(yù)算辦公室（OMB）應(yīng)授權(quán)采購(gòu)部門(mén)對(duì)不合理低價(jià)投標(biāo)保持高度警惕，必要時(shí)可以直接否決那些明顯是“掛羊頭賣(mài)狗肉”的低價(jià)投標(biāo)。
4. 強(qiáng)化需求管理
報(bào)告一針見(jiàn)血地指出，美國(guó)政府亟需對(duì)自身作為船舶采購(gòu)方的“朝令夕改”行為設(shè)置必要的紀(jì)律約束，將重點(diǎn)聚焦于基礎(chǔ)性能指標(biāo)的科學(xué)制定，并有效控制其對(duì)設(shè)計(jì)頻繁變更的任性沖動(dòng)。報(bào)告認(rèn)為，只有建立科學(xué)合理的需求管理機(jī)制，才能從源頭上斬?cái)嗝绹?guó)造船業(yè)成本失控和工期延誤的毒瘤。
報(bào)告以極地安全巡邏船項(xiàng)目為活生生的教訓(xùn)，揭示了需求變更對(duì)項(xiàng)目成本和進(jìn)度的致命影響。該項(xiàng)目的成本嚴(yán)重超支，其根源之一正是需求的不斷變化與過(guò)度具體化。為解決這一痼疾，報(bào)告建議摒棄事無(wú)巨細(xì)的設(shè)計(jì)規(guī)格（design specifications），轉(zhuǎn)而采用基于性能的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)（performance-based specifications）。這種方法將明確定義艦船需要實(shí)現(xiàn)的功能和性能目標(biāo)，但給予造船廠在如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)方面的充分自主權(quán)，有助于降低成本并激發(fā)創(chuàng)新活力。
5. 推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)與法規(guī)調(diào)整
報(bào)告呼吁通過(guò)行政命令，授權(quán)美國(guó)商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易管理局的貿(mào)易促進(jìn)中心建立一支專(zhuān)攻造船業(yè)的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)。這支團(tuán)隊(duì)將與美國(guó)海軍、海事管理局、海岸警衛(wèi)隊(duì)和美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局等機(jī)構(gòu)密切協(xié)作，系統(tǒng)梳理美國(guó)船廠為政府建造的軍事、科學(xué)或商業(yè)艦船，并積極推動(dòng)其后續(xù)型號(hào)在國(guó)際市場(chǎng)上揚(yáng)帆遠(yuǎn)航。
同時(shí)，報(bào)告敦促調(diào)整《國(guó)際武器貿(mào)易條例》中的條條框框，特別是針對(duì)軍艦或其他戰(zhàn)斗艦船的過(guò)度管控。威爾遜中心指出，當(dāng)前ITAR的規(guī)定如同緊箍咒，嚴(yán)重阻礙了美國(guó)與盟友在造船技術(shù)領(lǐng)域的合作。報(bào)告建議國(guó)家安全委員會(huì)應(yīng)主動(dòng)牽頭國(guó)防部、國(guó)務(wù)院和商務(wù)部三部門(mén)聯(lián)合評(píng)估，明確識(shí)別未來(lái)可部分或完全豁免于這些管控法規(guī)的特定艦船類(lèi)別。
針對(duì)破冰船這一特殊案例，報(bào)告一針見(jiàn)血地指出，美國(guó)國(guó)產(chǎn)破冰船所采用的船體技術(shù)實(shí)際上已落伍于國(guó)際先進(jìn)水平，固步自封地嚴(yán)格限制技術(shù)合作反而是“因小失大”，不利于提升美國(guó)的整體技術(shù)能力。報(bào)告建議在保障核心軍事技術(shù)安全的前提下，適當(dāng)放寬對(duì)民用或民軍兩用技術(shù)的限制，為國(guó)際合作掃清障礙。
6. 優(yōu)化安全程序與分類(lèi)要求
報(bào)告指出，當(dāng)前外國(guó)公民被一刀切地禁止在美國(guó)軍用艦船建造船廠工作，這種“寧可錯(cuò)殺三千，不可放過(guò)一個(gè)”的做法嚴(yán)重限制了美國(guó)吸收國(guó)際先進(jìn)技術(shù)和專(zhuān)業(yè)人才的能力。威爾遜中心建議重新審視當(dāng)前美國(guó)軍事造船工藝流程和設(shè)計(jì)方案相關(guān)信息的分類(lèi)級(jí)別，考慮在特定非關(guān)鍵船型項(xiàng)目上適度放寬安全限制要求，以便引入國(guó)際頂尖專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持與外國(guó)專(zhuān)家協(xié)助。
報(bào)告認(rèn)為，安全與發(fā)展應(yīng)當(dāng)辯證統(tǒng)一：對(duì)于核潛艇等高度敏感的戰(zhàn)略艦船而言，外國(guó)人員進(jìn)入相關(guān)建造設(shè)施的限制自然不容商榷，但在其他領(lǐng)域適度放寬安全限制可能反而有利于美國(guó)國(guó)家安全的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。例如，允許芬蘭和加拿大的破冰船專(zhuān)家更深入地參與美國(guó)破冰船項(xiàng)目，可以加速技術(shù)轉(zhuǎn)移和能力建設(shè)，最終增強(qiáng)美國(guó)的自主能力。
7.創(chuàng)新融資機(jī)制與資金支持
盡管美國(guó)政府在直接引導(dǎo)聯(lián)邦財(cái)政援助流向造船產(chǎn)業(yè)方面受到層層掣肘，但威爾遜中心認(rèn)為政府完全可以靈活變通，通過(guò)審視特定關(guān)鍵項(xiàng)目的法定授權(quán)范圍與政策導(dǎo)向，并在未來(lái)資金機(jī)會(huì)通告中作出戰(zhàn)略性調(diào)整，明確強(qiáng)調(diào)造船相關(guān)項(xiàng)目的申請(qǐng)資格與優(yōu)先地位。
報(bào)告具體指出了幾個(gè)潛在的融資渠道：
（1）船廠設(shè)施及其上游供應(yīng)鏈的現(xiàn)代化改造項(xiàng)目完全符合能源部貸款計(jì)劃辦公室資金支持的條件，特別是那些涵蓋清潔能源應(yīng)用的項(xiàng)目；
（2）國(guó)防部戰(zhàn)略資本設(shè)備融資計(jì)劃可為軍事造船相關(guān)的設(shè)備更新提供強(qiáng)力支持；
（3）美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司（DFC）具備一系列金融支持手段，可用于增強(qiáng)美國(guó)船廠在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。
報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)了融資機(jī)制在支持美國(guó)船廠現(xiàn)代化改造中的重要性。威爾遜中心指出，美國(guó)船廠的許多關(guān)鍵設(shè)施和設(shè)備已是"老古董"，嚴(yán)重拖累生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量。通過(guò)創(chuàng)新融資機(jī)制，政府可以幫助船廠投資新設(shè)備和現(xiàn)代化設(shè)施，從而顯著提高生產(chǎn)效率和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
8.制定多邊貿(mào)易戰(zhàn)略與協(xié)調(diào)機(jī)制
針對(duì)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，威爾遜中心建議美國(guó)政府充分發(fā)揮其全球領(lǐng)導(dǎo)力，共同應(yīng)對(duì)全球造船市場(chǎng)的挑戰(zhàn)。報(bào)告分析了單邊關(guān)稅措施的局限性，指出由于美國(guó)海事商品進(jìn)口量有限，單純依靠關(guān)稅難以有效改變市場(chǎng)格局。其他政策建議，如對(duì)停靠美國(guó)港口的外國(guó)建造船舶征收差別化港口使用費(fèi)，同樣面臨執(zhí)行難度大且易被規(guī)避的現(xiàn)實(shí)困境。
威爾遜中心認(rèn)為，更有效的策略是通過(guò)多邊協(xié)調(diào)行動(dòng)，構(gòu)建共同市場(chǎng)準(zhǔn)則和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。報(bào)告特別提到，美國(guó)應(yīng)該與歐盟、日本、韓國(guó)等伙伴共同合作，探索建立多邊造船貿(mào)易協(xié)議的可能性。
（二）立法支持體系：授權(quán)、人才與審批
除行政行動(dòng)外，威爾遜中心報(bào)告還提出了三項(xiàng)關(guān)鍵的立法行動(dòng)建議，這些建議需要國(guó)會(huì)層面的支持才能實(shí)現(xiàn)。
1. 《國(guó)防生產(chǎn)法》再授權(quán)
報(bào)告指出，若國(guó)會(huì)未能及時(shí)采取行動(dòng)，《國(guó)防生產(chǎn)法》（DPA）項(xiàng)下的絕大多數(shù)授權(quán)條款將于2025年9月25日到期失效。 威爾遜中心認(rèn)為，此次再授權(quán)進(jìn)程為美方提供了“千載難逢”的戰(zhàn)略契機(jī)，可量身打造專(zhuān)項(xiàng)權(quán)力和授權(quán)機(jī)制，既助力美國(guó)船廠開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)，又能確保軍用艦船如期交付、預(yù)算精準(zhǔn)掌控。
《國(guó)防生產(chǎn)法》第三章賦予相關(guān)部門(mén)權(quán)力，可向符合條件的美國(guó)、加拿大、英國(guó)和澳大利亞企業(yè)提供一攬子財(cái)政支持，包括貸款、貸款擔(dān)保、采購(gòu)承諾、專(zhuān)項(xiàng)撥款等多元化援助，旨在增強(qiáng)國(guó)防領(lǐng)域的生產(chǎn)能力與供應(yīng)鏈韌性。威爾遜中心建議國(guó)會(huì)明確指導(dǎo)或?qū)ｉT(mén)授權(quán)將DPA機(jī)制應(yīng)用于美國(guó)船廠支持體系，并在ICE Pact框架實(shí)施過(guò)程中，將芬蘭納入有資格獲取船廠相關(guān)貸款、采購(gòu)承諾與貸款擔(dān)保的國(guó)家名單。
報(bào)告強(qiáng)調(diào)，國(guó)會(huì)需在這些預(yù)算授權(quán)正式啟動(dòng)前提供充足資金保障?！秶?guó)防生產(chǎn)法》第三章授權(quán)的各項(xiàng)財(cái)政舉措主要通過(guò)國(guó)防生產(chǎn)法基金（DPAF）實(shí)施。除新冠疫情期間的特殊大規(guī)模資金投入外，近年來(lái)DPAF的常規(guī)撥款規(guī)模持續(xù)萎縮，國(guó)會(huì)大可通過(guò)補(bǔ)充該基金并明確其應(yīng)用方向，有效刺激船廠技術(shù)革新升級(jí)，同時(shí)為新建或現(xiàn)有美國(guó)造船基地吸引更多民間資本參與，形成良性循環(huán)、相輔相成的發(fā)展格局。
2.創(chuàng)新專(zhuān)業(yè)人才引進(jìn)與簽證政策
報(bào)告提出了一項(xiàng)創(chuàng)新建議——制定造船業(yè)專(zhuān)屬簽證計(jì)劃，為船廠提供特定數(shù)量的12個(gè)月期限特殊簽證配額，允許在緊急情況下，或基于技術(shù)培訓(xùn)目的，從北約成員國(guó)引進(jìn)專(zhuān)業(yè)外籍支持力量。
報(bào)告詳細(xì)分析了美國(guó)造船業(yè)人才短缺的嚴(yán)峻現(xiàn)狀，尤其在關(guān)鍵技術(shù)工種如高級(jí)焊工、管道工、電氣工程師等領(lǐng)域的短缺尤為嚴(yán)重。威爾遜中心指出，雖然長(zhǎng)期解決方案應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)美國(guó)本土技術(shù)人才培養(yǎng)，但在短期內(nèi)，允許從盟國(guó)引進(jìn)高技能人才是填補(bǔ)關(guān)鍵空缺的必要舉措。
報(bào)告特別提到，韓國(guó)政府近期為提升本國(guó)船廠國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力而實(shí)施的簽證擴(kuò)展計(jì)劃已取得顯著成效，這為美國(guó)提供了寶貴借鑒。韓國(guó)通過(guò)放寬對(duì)特定技術(shù)工人的簽證限制，成功緩解了造船業(yè)的技能短缺問(wèn)題，并加速了大型船廠的生產(chǎn)恢復(fù)。
3.優(yōu)化造船項(xiàng)目審批流程與時(shí)限
威爾遜研究中心提出，國(guó)會(huì)應(yīng)推動(dòng)立法，對(duì)使用聯(lián)邦資金建設(shè)的新船廠和現(xiàn)有船廠擴(kuò)建項(xiàng)定的《國(guó)家環(huán)境政策法》（NEPA）審查程序設(shè)定明確時(shí)限，從而加速關(guān)鍵造船產(chǎn)能建設(shè)進(jìn)程。
報(bào)告指出，當(dāng)前美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的審批流程堪稱(chēng)“龜速前行”。這種漫長(zhǎng)的審批過(guò)程嚴(yán)重延遲了船廠現(xiàn)代化和產(chǎn)能擴(kuò)張計(jì)劃的實(shí)施，削弱了美國(guó)應(yīng)對(duì)造船業(yè)挑戰(zhàn)的能力。威爾遜中心建議借鑒拜登總統(tǒng)簽署的兩黨共識(shí)提案（該法案豁免了特定新建半導(dǎo)體制造基地的冗長(zhǎng)審批程序），為造船業(yè)制定類(lèi)似的審批快速通道。
報(bào)告認(rèn)為，通過(guò)嚴(yán)控審批時(shí)限，既保障環(huán)境保護(hù)的基本要求，又避免行政程序成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的絆腳石，實(shí)現(xiàn)效率與規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一，為國(guó)家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展掃清障礙，創(chuàng)造有利條件。
（三）三維協(xié)同：軍方需求、企業(yè)投資與國(guó)會(huì)支持
除威爾遜中心的政策建議外，傳統(tǒng)基金會(huì)（Heritage Foundation）的最新研究報(bào)告從三個(gè)關(guān)鍵維度提出了更加接地氣的改革方案，強(qiáng)調(diào)海軍、造船企業(yè)和國(guó)會(huì)需要三管齊下、共同努力，才能真正復(fù)興美國(guó)造船業(yè)。
1. 軍方采購(gòu)改革與長(zhǎng)期規(guī)劃
傳統(tǒng)基金會(huì)在報(bào)告里開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地指出，美國(guó)海軍必須摒棄“推遲投資”的短視做法，并一針見(jiàn)血地指出，海軍常常在預(yù)算緊張時(shí)優(yōu)先削減當(dāng)前采購(gòu)，同時(shí)畫(huà)大餅承諾未來(lái)幾年大幅增加采購(gòu)，這種“拆東墻補(bǔ)西墻”的做法實(shí)際上只是將燙手山芋扔給下一屆政府。要真正解決問(wèn)題，海軍必須立即增加艦船訂單，而非寄希望于問(wèn)題能自行消失。
報(bào)告對(duì)星座級(jí)護(hù)衛(wèi)艦（Constellation-class frigate）項(xiàng)目的分析顯示，海軍存在嚴(yán)重的需求過(guò)載問(wèn)題。這一項(xiàng)目已延遲三年，部分原因是海軍在設(shè)計(jì)尚未完成前就匆忙開(kāi)始建造，導(dǎo)致造船廠被迫邊建造邊修改設(shè)計(jì)。海軍應(yīng)當(dāng)確立鐵律：在設(shè)計(jì)完成確認(rèn)前絕不允許開(kāi)始建造，這一原則對(duì)所有艦船項(xiàng)目都應(yīng)該毫不妥協(xié)地適用。
此外，報(bào)告建議增設(shè)第五個(gè)公共造船廠，以彌補(bǔ)現(xiàn)有設(shè)施在滿(mǎn)足造船和維護(hù)需求方面的捉襟見(jiàn)肘。新造船廠應(yīng)設(shè)在具有商業(yè)友好環(huán)境的州，并遠(yuǎn)離現(xiàn)有造船廠以確保有獨(dú)立的勞動(dòng)力資源，避免相互“挖墻腳”。
最具爭(zhēng)議的是，傳統(tǒng)基金會(huì)對(duì)國(guó)防部一項(xiàng)決策提出了尖銳質(zhì)疑，即向德勤咨詢(xún)公司（Deloitte Consulting）24億美元合同以擴(kuò)大潛艇工業(yè)基礎(chǔ)勞動(dòng)力。報(bào)告認(rèn)為，這筆巨額資金本可用于實(shí)際建造潛艇或解決成本超支問(wèn)題，而非付給一家不具備造船經(jīng)驗(yàn)的咨詢(xún)公司。這一觀點(diǎn)可能會(huì)引發(fā)廣泛爭(zhēng)議，但卻直擊要害，反映了對(duì)政府資源配置的深切擔(dān)憂。
2. 造船企業(yè)的投資與技術(shù)創(chuàng)新
在造船企業(yè)層面，傳統(tǒng)基金會(huì)擲地有聲地強(qiáng)調(diào)，一旦獲得政府的長(zhǎng)期需求信號(hào)，造船商必須大刀闊斧地增加對(duì)勞動(dòng)力和基礎(chǔ)設(shè)施的投資。報(bào)告認(rèn)為，船廠需要對(duì)交付延遲和預(yù)算超支問(wèn)題有更深的憂患意識(shí)，應(yīng)當(dāng)大量招聘焊工、提高薪資待遇、擴(kuò)大產(chǎn)能，采取一切必要措施確保按時(shí)交付產(chǎn)品。
值得肯定的是，報(bào)告對(duì)一些船廠為解決技能工人短缺所做的積極努力給予了高度贊賞，如諾?？撕＼娫齑瑥S與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)學(xué)院合作的學(xué)徒計(jì)劃，為潛在焊工提供技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)保障。這類(lèi)校企合作的培養(yǎng)模式解決了燃眉之急，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推廣。
3. 國(guó)會(huì)支持機(jī)制與監(jiān)督優(yōu)化
傳統(tǒng)基金會(huì)對(duì)國(guó)會(huì)的建議尤為創(chuàng)新，提出了幾項(xiàng)具體措施：
首先，報(bào)告建議考慮對(duì)延期交付的艦船實(shí)施懲罰措施。一些外國(guó)政府已采用這種方式，為造船商創(chuàng)造按時(shí)交付的強(qiáng)大動(dòng)力。不過(guò)，報(bào)告也指出，這一改革只有在海軍同時(shí)解決需求過(guò)載問(wèn)題的情況下才能有效。
其次，提出了整批購(gòu)買(mǎi)艦船的創(chuàng)新方案。不同于每年為少數(shù)艦船討價(jià)還價(jià)，國(guó)會(huì)可以一次性授權(quán)購(gòu)買(mǎi)一批艦船，資金雖一次性撥付但分散在未來(lái)幾年使用，這將給造船商提供明確的長(zhǎng)期需求信號(hào)，鼓勵(lì)其進(jìn)行必要的勞動(dòng)力和基礎(chǔ)設(shè)施投資。
最后，報(bào)告批評(píng)了國(guó)會(huì)撥款偏向研發(fā)而非采購(gòu)的趨勢(shì)。每個(gè)國(guó)防授權(quán)法案周期，追加撥款往往集中在研究、開(kāi)發(fā)、測(cè)試和評(píng)估上，而采購(gòu)經(jīng)常被削減。如果國(guó)會(huì)真正關(guān)心振興造船業(yè)，就應(yīng)該在采購(gòu)項(xiàng)目上增加資金支持。
總之，傳統(tǒng)基金會(huì)的報(bào)告強(qiáng)調(diào)，只有海軍、造船企業(yè)和國(guó)會(huì)三方共同努力，美國(guó)造船業(yè)才能實(shí)現(xiàn)真正的振興。這需要發(fā)出一致的需求信號(hào)、控制需求蔓延、增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、解決勞動(dòng)力短缺，以及改革采購(gòu)流程等多方面協(xié)同行動(dòng)。
4 美國(guó)重振造船業(yè)的四大“攔路虎”
在全面分析了美國(guó)造船業(yè)的困境和提出一系列政策建議后，威爾遜中心報(bào)告對(duì)美國(guó)造船業(yè)振興的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)和未來(lái)前景進(jìn)行了客觀評(píng)估，為這一重大議題提供了更加全面而深刻的視角。
（一）政策實(shí)施的挑戰(zhàn)
威爾遜中心報(bào)告坦言，美國(guó)造船業(yè)今日的衰落態(tài)勢(shì)絕非一日之功：其根源在于數(shù)十年來(lái)的系統(tǒng)性投資不足、政策慣性與對(duì)行業(yè)深層次結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的長(zhǎng)期規(guī)避。這一戰(zhàn)略挑戰(zhàn)無(wú)法立竿見(jiàn)影地解決，轉(zhuǎn)型過(guò)程也必然伴隨陣痛。
報(bào)告具體剖析了政策實(shí)施面臨的幾大攔路虎。首先是跨部門(mén)協(xié)調(diào)的復(fù)雜性。造船業(yè)政策涉及國(guó)防部、國(guó)土安全部、商務(wù)部、交通部等多個(gè)聯(lián)邦部門(mén)和機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)各自為政、各有盤(pán)算，協(xié)調(diào)一致行動(dòng)猶如“九龍治水”，困難重重。其次是預(yù)算約束。在當(dāng)前財(cái)政緊張的背景下，為造船業(yè)振興提供充足的資金支持并非易事，尤其是考慮到造船項(xiàng)目通常需要大規(guī)模、長(zhǎng)期的資金投入。第三是政策連續(xù)性問(wèn)題。由于美國(guó)政治周期的特點(diǎn)，每次政府更迭可能帶來(lái)政策重點(diǎn)的變化，造船業(yè)振興需要的長(zhǎng)期穩(wěn)定政策環(huán)境可能難以保證。最后是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)雜性。全球造船市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)瞬息萬(wàn)變，其他國(guó)家也在不斷調(diào)整自己的產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)策略，美國(guó)政策需要有足夠的靈活性應(yīng)對(duì)這種變化。
盡管面臨這些挑戰(zhàn)，威爾遜中心報(bào)告也表達(dá)了一定的樂(lè)觀態(tài)度，認(rèn)為對(duì)問(wèn)題規(guī)模與緊迫性的認(rèn)知已形成跨黨派廣泛共識(shí)。無(wú)論是共和黨還是民主黨政府，都認(rèn)識(shí)到造船業(yè)對(duì)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重要性，為政策連續(xù)性提供了基礎(chǔ)。同時(shí)，與冷戰(zhàn)時(shí)期類(lèi)似，當(dāng)前的國(guó)際戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境也為優(yōu)先發(fā)展關(guān)鍵工業(yè)基礎(chǔ)提供了政治動(dòng)力。
（二）重振前景幾何？
展望未來(lái)，威爾遜中心的報(bào)告認(rèn)為，通過(guò)實(shí)施提出的政策建議，特別是以破冰船為突破口的戰(zhàn)略，美國(guó)造船業(yè)有望在中長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)部分復(fù)興。具體而言，美國(guó)有望在特種船舶領(lǐng)域重建競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。同時(shí)，破冰船戰(zhàn)略作為一個(gè)起點(diǎn)，可能成為美國(guó)造船業(yè)走向復(fù)興的重要里程碑。
威爾遜中心報(bào)告強(qiáng)調(diào)，若美國(guó)政府期望踐行有效的海事戰(zhàn)略治理——并使ICE Pact框架充分釋放其戰(zhàn)略潛能——美國(guó)政府需將經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略手段與國(guó)防及產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)融合，從根本上改變美國(guó)造船業(yè)的發(fā)展軌跡，最終引領(lǐng)國(guó)家駛向產(chǎn)業(yè)振興的安全港灣。
但報(bào)告的結(jié)論部分?jǐn)S地有聲：“若缺乏美國(guó)聯(lián)邦政府的戰(zhàn)略統(tǒng)籌與行業(yè)緊密協(xié)作，重振美國(guó)造船業(yè)這一復(fù)雜且資本密集型產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)努力終將付諸東流。”
*文章為摘譯編寫(xiě)，小標(biāo)題為譯寫(xiě)者自擬。