在地方財(cái)政收支矛盾較大，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力更大的背景下，2萬(wàn)億元置換隱性債務(wù)額度解了地方“燃眉之急”。
第一財(cái)經(jīng)根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，自11月9日財(cái)政部將6萬(wàn)億元新增地方政府債務(wù)限額下達(dá)至各省份后，截至12月11日，地方將完成發(fā)行合計(jì)約1.93萬(wàn)億元地方政府再融資專項(xiàng)債券，用于置換存量隱性債務(wù)。
由于上述6萬(wàn)億元化債額度分別安排2024年、2025年和2026年各發(fā)行2萬(wàn)億元，因此地方今年實(shí)際能發(fā)行2萬(wàn)億元化債額度，換言之，僅用約1個(gè)月時(shí)間地方就已完成約97%額度發(fā)行，年底完成全部化債額度發(fā)行毫無(wú)懸念。
多位地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，今年2萬(wàn)億元置換隱性債務(wù)快速落地，明顯緩解了地方財(cái)政資金壓力，助推地方政府投融資平臺(tái)剝離政府融資職能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒建議，明年要高度關(guān)注化債之后的地方財(cái)政形勢(shì)，尤其是關(guān)注未納入隱性債務(wù)但地方政府仍可能承擔(dān)兜底責(zé)任的支出負(fù)擔(dān)。應(yīng)充分利用化債騰出的時(shí)間窗口，構(gòu)建債務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制與深化財(cái)稅體制改革。
2萬(wàn)億化債落地影響初顯
受近些年經(jīng)濟(jì)下行、房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷等影響，地方財(cái)政收入增速放緩，尤其是賣地收入連續(xù)三年明顯下滑，這使得地方想要在2028年前完成存量隱性債務(wù)化解任務(wù)變得更加艱難。
按照財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2023年底，地方政府隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元。而按照此前中央部署，地方政府需要在2024年至2028年的5年時(shí)間里化解上述14.3萬(wàn)億元存量隱性債務(wù)。
為此，近期中央出臺(tái)化債組合拳，總計(jì)推出12萬(wàn)億元化債新政，使得地方2028年之前需要實(shí)際償還的14.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)降至2.3萬(wàn)億元，地方化債壓力大幅減輕?；瘋M合拳中，就包括上述新增6萬(wàn)億元地方政府再融資專項(xiàng)債額度，用于置換存量隱性債務(wù)。
11月8日，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)上述6萬(wàn)億元化債議案后，財(cái)政部11月9日將6萬(wàn)億元債務(wù)限額下達(dá)各省份（含計(jì)劃單列市），而各省也需要將這一額度逐步分配至各市縣。11月12日，河南率先發(fā)文將發(fā)行約318億元再融資專項(xiàng)債券用于置換存量隱性債務(wù)，這正式拉開了6萬(wàn)億元化債額度發(fā)行序幕。此后其他地方相繼披露化債額度的發(fā)行計(jì)劃。
根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)上各省份披露的信息，截至12月11日，26個(gè)省份將發(fā)行合計(jì)約1.93萬(wàn)億元再融資專項(xiàng)債券，用于置換存量隱性債務(wù)。這意味著地方從收到化債額度到基本完成今年2萬(wàn)億元化債額度發(fā)行任務(wù)，僅用了約1個(gè)月時(shí)間。
“地方只用1個(gè)月時(shí)間就基本完成了約2萬(wàn)億元化債額度發(fā)行任務(wù)，說(shuō)明化債新政落地快，也說(shuō)明地方化債壓力較大，迫切需要這筆資金支持?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴第一財(cái)經(jīng)。
截至12月4日，目前全國(guó)31個(gè)省份中，除了廣東、北京、上海、西藏、寧夏五地尚未公開此次2萬(wàn)億元化債額度外，其他25個(gè)省份均披露了具體額度。其中，江蘇以2511億元置換隱性債務(wù)的額度遙遙領(lǐng)先，湖南、山東（含青島）、河南、貴州額度均超1000億元，湖北、安徽接近千億。云南、浙江（含寧波）、四川等十地目前披露化債額度超過(guò)500億元，黑龍江等八地化債額度低于500億元，其中青海以73億元墊底。
當(dāng)然，由于一些省份是多批次逐步披露化債額度，因此后續(xù)數(shù)據(jù)可能有變化。另外還有一些地方尚未披露此次化債額度，后續(xù)仍待觀察。不過(guò)，由于此前財(cái)政部明確表示，已經(jīng)推動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的北京、上海、廣東實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)清零，因此北上廣三地預(yù)計(jì)此次不會(huì)獲得置換存量隱性債務(wù)額度。
溫來(lái)成表示，此次6萬(wàn)億元化債額度分配是根據(jù)各地存量隱性債務(wù)規(guī)模按照統(tǒng)一比例分配，因此地方存量隱性債務(wù)余額越大，相應(yīng)獲得的額度就越多。像江蘇等地存量債務(wù)規(guī)模大，相應(yīng)置換隱性債務(wù)規(guī)模就大。
從此次披露的約1.93萬(wàn)億元置換隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債券期限來(lái)看，平均期限明顯拉長(zhǎng)，地方披露的發(fā)債期限絕大多數(shù)在10年及以上（15年、20年及30年）。而發(fā)債利率普遍低于2.5%。
比如，根據(jù)湖北省財(cái)政廳數(shù)據(jù)，12月4日當(dāng)?shù)爻晒Πl(fā)行兩期合計(jì)約687.4億元再融資專項(xiàng)債券置換存量隱性債務(wù)，其中271.74億元再融資專項(xiàng)債為15年期，票面利率為2.18%；415.66億元為20年期，票面利率為2.28%。
一位基層財(cái)政局長(zhǎng)告訴第一財(cái)經(jīng)，當(dāng)?shù)仉[性債務(wù)規(guī)模有十多億元，目前獲得三年再融資專項(xiàng)債近10億元，除去棚戶區(qū)改造債務(wù)，當(dāng)?shù)鼗驹?年時(shí)間內(nèi)可以消化隱性債務(wù)。這對(duì)緩解當(dāng)?shù)卣谫Y平臺(tái)公司資金壓力，對(duì)城投公司剝離政府融資職能、退出政府融資平臺(tái)名單有積極作用。
一位東部財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，地方發(fā)行再融資專項(xiàng)債置換隱性債務(wù)可以緩解地方財(cái)政資金壓力，延長(zhǎng)債務(wù)償還期限，降低債務(wù)利息，緩沖資金緊張局面。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前10個(gè)月，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入約10.25萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)0.9%。地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入3.19萬(wàn)億元，同比下降21%。
多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，此次采取地方政府債券來(lái)置換存量隱性債務(wù)，一大目的就是延長(zhǎng)償債期限，緩解地方短期流動(dòng)性壓力，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，并降低此前隱性債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，按此前財(cái)政部預(yù)估5年能節(jié)約利息6000億元，地方隱性債務(wù)置換實(shí)現(xiàn)“用時(shí)間換空間”，通過(guò)地方不斷發(fā)展來(lái)逐步化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
化債須標(biāo)本兼治
其實(shí)，今年化債并非局限于上述2萬(wàn)億元。在此之前，財(cái)政部今年已經(jīng)安排了1.2萬(wàn)億元額度，支持地方特別是高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和清理拖欠企業(yè)賬款等，而這部分額度目前也基本完成發(fā)行，因此今年實(shí)際化債總額度超過(guò)3萬(wàn)億元。
按照此前財(cái)政部公開信息，2025年地方化債額度將達(dá)到2.8萬(wàn)億元，其中包括發(fā)行2萬(wàn)億元再融資專項(xiàng)債券，以及0.8萬(wàn)億元新增專項(xiàng)債券用于置換存量隱性債務(wù)。
另外，財(cái)政部已經(jīng)明確2萬(wàn)億元棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)，可按原先合同在2029年及以后到期償還，這一新政落地也緩解了地方償債壓力。
總體來(lái)看，12萬(wàn)億元化債“組合拳”，主要目的還是通過(guò)債務(wù)置換來(lái)展期降息，通過(guò)發(fā)展來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
羅志恒認(rèn)為，此次化債思路體現(xiàn)了從“化債中發(fā)展”真正轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”，緩解了地方政府的現(xiàn)金流緊張，但部分未納入隱性債務(wù)而地方政府仍可能承擔(dān)兜底責(zé)任的支出負(fù)擔(dān)，包括城投平臺(tái)債務(wù)、拖欠賬款等，要繼續(xù)引起重視。
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）近日發(fā)表的《中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測(cè)報(bào)告（2024-2025）》（下稱《報(bào)告》）稱，地方債務(wù)問(wèn)題是個(gè)宏觀問(wèn)題，其解決依賴宏觀環(huán)境及債務(wù)形成機(jī)制的轉(zhuǎn)變；化債也不是簡(jiǎn)單的消滅債務(wù)，而是建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力相適宜的舉債規(guī)模與結(jié)構(gòu)。從下階段思路看，規(guī)模發(fā)力固然重要，結(jié)構(gòu)和效率更加重要，應(yīng)當(dāng)用足用好本輪“及時(shí)雨”騰挪出的發(fā)展空間和時(shí)間，堅(jiān)持在發(fā)展中化債。
《報(bào)告》認(rèn)為，中長(zhǎng)期看，當(dāng)前面臨的不僅是周期性問(wèn)題，還與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，不僅需要化債“及時(shí)雨”，還應(yīng)有化債“長(zhǎng)效藥”，尤其是從2014年以來(lái)四輪化債的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，很多方面的理順和解決，都需堅(jiān)定不移地推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革。
《報(bào)告》建議，目前改革的核心在于激勵(lì)體系重構(gòu)，在有紀(jì)律約束的底線下激發(fā)地方活力，帶動(dòng)行為模式改變，應(yīng)進(jìn)一步理順央地關(guān)系，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)，有層次地上移教育、社保、醫(yī)療等具有全局性、外溢性領(lǐng)域的事權(quán)，既減輕地方支出壓力，又能以更低成本補(bǔ)足短板領(lǐng)域的公共服務(wù)供給，減少微觀主體的后顧之憂。
同時(shí)，《報(bào)告》認(rèn)為還應(yīng)加強(qiáng)地方稅建設(shè)，增厚地方自主財(cái)力，充分調(diào)動(dòng)地方積極性，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展提供必要支撐。此外，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，合理放權(quán)市場(chǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、資源配置中發(fā)揮應(yīng)有作用，做好有為政府和有效市場(chǎng)的平衡，推動(dòng)地方政府職能重構(gòu)，由生產(chǎn)型政府逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
羅志恒認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃、投向等更詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算，債務(wù)約束力不足，有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。資本預(yù)算即針對(duì)政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財(cái)政支出活動(dòng)編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對(duì)政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級(jí)版。
“從長(zhǎng)期來(lái)看，要提高中央財(cái)政支出比重，切實(shí)落實(shí)‘適度提高中央事權(quán)和支出責(zé)任’的部署才是治本之策，否則‘地方支出責(zé)任多—地方財(cái)政困難—中央加大轉(zhuǎn)移支付—財(cái)政資金使用效率低和逆向激勵(lì)’的循環(huán)難以打破?！绷_志恒說(shuō)。