“您小區(qū)申請使用的專項維修資金，現(xiàn)已完成使用備案?！苯衲?月底，成都市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局突如其來的一條短信讓家住成都市高新區(qū)上錦頤園一期的楊先生和其他業(yè)主困惑不已。
楊先生說，小區(qū)沒有設(shè)立業(yè)委會。未經(jīng)業(yè)主表決，也未見過公示，外墻維修的專項資金何以悄然完成備案？加上小區(qū)內(nèi)兩棟外墻沒有損壞的樓棟也被列入維修資金使用之列，出于對備案流程合規(guī)性和維修資金會否濫用的擔憂，楊先生和其他業(yè)主想查看原始簽字文件和相關(guān)備案資料。
他們先后向物業(yè)、街道和社區(qū)詢問，都被告知材料已經(jīng)提交給住建局，要去住建局查看。
7月1日，作為業(yè)主代表的楊先生來到了高新區(qū)公園城市建設(shè)局，提出希望通過電子郵件的方式獲知上述信息。21天后，他收到了一張《政府信息公開信息處理費收費通知》：“可公開給你的信息共有1500頁，采取按量計收的方式，需繳納54700元的信息處理費。”
信息處理費收取的依據(jù)來自2019年修訂的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》規(guī)定，行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱畔?，不收取費用。但申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關(guān)可以收取信息處理費。
中國政法大學法治政府研究院教授楊偉東曾參與《條例》前期的起草以及修訂工作。他在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，信息處理費的設(shè)立主要是為了規(guī)制濫用申請權(quán)的行為。然而在實踐中，這一規(guī)定卻出現(xiàn)異化，高額甚至天價的費用成為正常申請的“攔路虎”，部分申請人知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保障也因此受到影響。
圖/圖蟲創(chuàng)意
應主動公開，卻要收費
楊先生不能理解，即使自己申請的信息全部打印出來，按照市價五毛錢一張，也最多花費幾百元，“但現(xiàn)在算下來一張單價高達36元，合理嗎”？
2021年國務院辦公廳實施的《政府信息公開信息處理費管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）明確了信息處理費收取可以按件或按量計算，均采用超額累進方式。
如果“按件計收”，同一申請人每個月申請10件及以下的，不收費；第11至第30件，每件收費100元；超過30件的部分，每增加10件，每件費用增加100元。
若“按量計收”，提供的材料在30頁及以下時，不收費。第31到第100頁，每頁收費10元；第101到第200頁，每頁收費20元；超過200頁的部分，每頁收費40元。
正如專家所說，信息處理費并非紙張成本。中國政法大學法學院副院長張力告訴《中國新聞周刊》，此收費有特定導向，即通過提高經(jīng)濟門檻，來規(guī)制申請權(quán)的濫用。
權(quán)衡之下，楊先生放棄了繳費。根據(jù)《條例》，這也意味著，行政機關(guān)將不再處理楊先生的申請。
像楊先生這樣因申請信息公開而被要求支付高額信息處理費的情況，并非孤例。去年，福建莆田的陳女士因申請征遷賠償信息，也被告知需繳納十二萬多元的信息處理費才能獲取。
陳女士告訴《中國新聞周刊》，她所在的村莊于2016年獲批修路項目，施工范圍涉及她家的四處房屋。聽聞村里拆遷戶的補償方案各不相同且存在“暗中操作”，陳女士懷疑自家補償款低于其他村民，遂向相關(guān)部門詢問，但對方始終不愿意回應這件事。
為了解補償?shù)恼鎸嵡闆r，陳女士在去年5月向莆田市涵江區(qū)政府申請公開三項信息，包括補償安置標準、各個被征收人丈量評估情況以及各個被征收人補償情況（補償安置方式、安置房面積、貨幣補償金額、安置時間等）。
一個月后，陳女士收到涵江區(qū)政府信息公開工作領(lǐng)導小組辦公室發(fā)來的《政府信息公開申請答復告知書》。告知書顯示，補償安置標準將附后提供，余下兩項信息共3182頁，采用按量計收的方式，需繳納信息處理費121980元。
震驚但不甘心的陳女士考慮再三后，決定支付。不料，告知書卻沒有提供銀行收款賬號，她進一步詢問后得知，“收款賬號也要走信息公開程序”。
連環(huán)障礙讓她很無助，最終放棄繳費，至今也沒有見到申請的另兩項信息。
事實上，關(guān)于土地拆遷補償?shù)男畔?，在《條例》修訂前后都屬于被明確要求主動公開的范圍。
北京大學法學院副教授彭錞告訴《中國新聞周刊》，2008年生效的《條例》第12條明確要求：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當在其職責范圍內(nèi)確定主動公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點公開下列政府信息：征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況?！?019年修訂后的《條例》第21條重申了這一要求。
此外，《國有土地上房屋征收與補償條例》第29條規(guī)定，房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。
換言之，陳女士所申請且被告知需繳納逾12萬元才能獲取的信息，實則是行政機關(guān)應主動公開的內(nèi)容。
張力指出，行政機關(guān)壓縮主動公開范圍的情況，主要集中在土地征用、房屋拆遷、城市規(guī)劃等領(lǐng)域，牽涉多方利益，爭議和標的大，甚至部分是歷史遺留問題，長年難以解決。
“零門檻”和申請權(quán)濫用
公開范圍是信息公開制度的核心，無論是2007年《條例》首次審議通過，還是2019年修訂，都是如此。
修訂前，《條例》將政府信息分為三類：涉及公民、法人或者其他組織切身利益，反映政府行政機關(guān)設(shè)置、職能和辦事程序的一些基本情況信息等須主動公開，不收取費用；依申請公開的信息，收取行政成本費用；危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定（以下簡稱“三安全一穩(wěn)定”），以及涉及國家秘密、個人、商業(yè)秘密等政府信息不予公開。
至于申請人，則要滿足是出于“生產(chǎn)、生活、科研特殊需要”的條件。
隨著《條例》的實施，信息公開廣度和深度不足的問題逐漸顯現(xiàn)。在《條例》實施兩年后，時任國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室處長的后向東在《人民日報》撰文指出，少數(shù)行政機關(guān)以“只要不是法律明確規(guī)定要求公開的內(nèi)容，絕對不予公開”為由，簡單粗暴地拒絕人民群眾的信息公開請求。
針對這一問題，楊偉東進一步指出，以“三安全一穩(wěn)定”為例，由于其概念本身難以說理舉證，導致行政機關(guān)在適用時出現(xiàn)亂用甚至濫用。
與此同時，依申請公開制度也出現(xiàn)濫用。當中引起社會廣泛關(guān)注的是，刊載于2015年《最高人民法院公報》的“陸紅霞訴南通市發(fā)改委政府信息公開答復案”。南通市港閘區(qū)法院曾專門召開新聞發(fā)布會，通報其為公開濫用訴權(quán)的案件。
據(jù)不完全統(tǒng)計，拆遷戶陸紅霞及其家人在一年多內(nèi)向多個部門提起了至少94次信息公開申請，其后又提出39次行政復議和36次行政訴訟。
陸紅霞當年在接受媒體采訪時稱，提出多項政府信息公開申請，是因為自己和父親住宅被拆時，出現(xiàn)了征地手續(xù)不全、簽署空白協(xié)議、房屋產(chǎn)權(quán)證戶主名被更改等問題。
然而，港閘區(qū)法院的裁定書顯示，相關(guān)申請不僅涉及征地拆遷問題，還涉及政府公車數(shù)量、拘留所伙食標準等信息。法院認為，陸紅霞提起的訴訟因缺乏正當性，屬于典型的濫用訴權(quán)行為。最終，法院裁定對其起訴不作實體審理。
這一案件被學界認為推動了《條例》的修訂。
修訂后的《條例》明確提出，“以公開為常態(tài)、不公開為例外”為原則。在這一原則下，主動公開范圍得以擴大，從原來的4類原則性條款細化為15類具體規(guī)定，如行政處罰的依據(jù)、程序，政府采購目錄、公務員招考錄用等事項。不予公開的范圍也有所增加，包括內(nèi)部事務信息、過程性信息和行政執(zhí)法案卷信息等。
值得注意的是申請人門檻的變化。修訂后的《條例》取消了原先的限制條件，也就是說，申請人不再需要證明與所申請政府信息的利害關(guān)系。
司法部負責人解釋稱，之所以取消限制條件，一是為進一步保障公眾知情權(quán)，二是避免在申請人認定上爭議太多。后向東也在《人民日報》撰文時指出，申請人、行政和司法機關(guān)對滿足“生產(chǎn)、生活、科研特殊需要”的條件，看法都不一致，導致爭議不斷。
對于申請人來說，信息公開申請實現(xiàn)“零門檻”。但為了避免申請權(quán)濫用，新《條例》對無正當理由的大量反復申請，規(guī)定了不予重復處理、要求說明理由、延遲答復和收取信息處理費等措施。
變與不變
上述措施中，信息處理費被視作亮點。多位專家指出，由于信息處理費制度設(shè)計上的模糊性和涉及概念的不確定性，為實際操作帶來了新的問題。
修訂后的《條例》規(guī)定，信息處理費收取的性質(zhì)為“可以收取”。張力說，這也意味著“可以不收取”。
《中國新聞周刊》統(tǒng)計《管理辦法》實施后全國31個省市收取信息處理費的情況發(fā)現(xiàn)，2021年，有15個省份收取了信息處理費，這一數(shù)字在2022年和2023年分別增至16個和18個。換言之，不同地區(qū)對信息處理費的認定和操作不盡相同。
對于“明顯超出合理范圍”的判定，《中國新聞周刊》在中國裁判文書網(wǎng)搜索相關(guān)案例發(fā)現(xiàn)，各地法院對其認定標準差異較大。如有法院認定申請12次就“明顯超出合理范圍”，也有法院認定1088頁是“明顯超出合理范圍”。
相同的是，法院普遍未給出“合理范圍”的具體標準，特別是具體的數(shù)量標準。
在收費方式上，雖然按件或按量計收均可，但需要提出的是，上述兩個案例都采用了計量計收，金額更高。楊先生稱，其申請的信息可拆分為約17件，按件計收的話，信息處理費僅需700元。
至于信息處理費對規(guī)制申請權(quán)濫用的成效，并無明確的佐證數(shù)據(jù)。不過，各地年報中都有一個數(shù)據(jù)，是“申請人逾期未按收費通知要求繳費，行政機關(guān)不再處理其政府信息公開申請”的比例。這個數(shù)據(jù)可以在一定程度上反映信息處理費的存在，對申請人沒有獲取所需要信息的影響。
以江蘇為例，以《管理辦法》實施元年的2021年為統(tǒng)計起點，近三年逾期未繳費不獲處理的申請占申請總數(shù)的比例分別為0.32％、0.13％和0.23％。
但值得關(guān)注的是，有一些正常申請因高額信息處理費被阻擋。更值得關(guān)注的是，主動公開廣度、深度不足的問題一直持續(xù)。張力指出，本身屬于應該主動公開，被人為設(shè)置成了依申請公開或不予公開的情形不在少數(shù)。
貴州的黃先生因懷疑網(wǎng)購到假貨，向店鋪所在的武漢市東西湖區(qū)市場監(jiān)督管理局提出投訴及要求公開2022至2024年度因信息公開申請而涉及的行政復議、行政訴訟案件數(shù)量、財政支出、投訴舉報處理等多項數(shù)據(jù)的申請。
一個月后，黃先生收到該局的回復顯示，他的申請內(nèi)容被拆分為10項，只有兩項屬于主動公開范圍，已于官網(wǎng)公布，并附有相關(guān)網(wǎng)址。
其余八項中，有六項如行政復議、行政訴訟案件數(shù)量、公務員招錄等信息涉及內(nèi)部事務信息，需要對現(xiàn)有政府信息進行加工、分析，因而不予公開或提供。
僅能依申請公開的兩項內(nèi)容，為消費投訴信息分析報告及食品藥品監(jiān)督檢查情況，共計179132頁，需繳納715.998萬元的信息處理費。
彭錞分析指出，回復中被認定為不予公開或提供的信息，實際上是《條例》要求公開的年報內(nèi)容或主動公開范圍的信息，理應已經(jīng)主動公開。如果存在依法不予公開的信息，被申請機關(guān)應當釋明。
黃先生也稱，他申請的信息是比照《條例》規(guī)定的主動公開范圍而提出，不明白為何卻成了需要依申請公開，而且要繳納天價費用。
就這些信息所屬類別的劃分，《中國新聞周刊》曾多次聯(lián)系武漢市東西湖區(qū)市場監(jiān)督管理局，但未能獲得回應。
彭錞認為，被異化的根源在于部分行政機關(guān)濫用判斷權(quán)，不問申請目的，粗暴地以數(shù)量多寡來確定是否濫用，而且多寡本身又缺乏標準。很大的隨意性下，部分行政機關(guān)機械地適用收費規(guī)則，堵死正常的申請之路。
動力與壓力不足
“行政機關(guān)不想或不愿公開，有多種原因?！睏顐|說，首先是模糊的制度設(shè)計賦予了行政機關(guān)較大的自由裁量權(quán)。以近年來常被用于不予公開的“內(nèi)部事務信息”和“過程性信息”為例，這些概念本身就很模糊、抽象，行政機關(guān)在解析和適用時，存在較大自由度。
以“過程性信息”為例，張力告訴《中國新聞周刊》，最高人民法院發(fā)布的案例曾明確指出，當決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息不再是過程性信息。但在實際操作中，仍不乏行政和司法機關(guān)把處于“完成時”或“過去式”狀態(tài)的信息認定為過程性信息，不予公開。
在彭錞看來，《條例》落實成效不彰，根本原因在于行政機關(guān)推動信息公開的動力與壓力不足。
楊偉東進一步指出，動力不足主要基于行政機關(guān)對減少行政成本，規(guī)避風險和現(xiàn)實利益的考量。信息公開實際上是對政府行為的審視，部分政府擔心一旦公開可能導致不利后果。
河南省豫東地區(qū)某縣級信訪局人士告訴《中國新聞周刊》，基層信息公開爭議較多的領(lǐng)域就是低保和拆遷安置補償。這些領(lǐng)域本身涉及利益分配較多，甚至有“人情賬”。“例如補償標準是一樣的，但是第三方在評估具體面積時，可能會存在一些‘貓膩’，關(guān)系好就多算點，這類信息若公之于眾，難免引發(fā)糾紛?！?/p>
但按照相關(guān)規(guī)定，這些信息必須主動公開，部分基層政府會選擇張貼在公示欄，拍照留痕，隨即撕毀。如果有百姓申請或反映，經(jīng)上級單位督促，他們才會再次公開。
楊偉東說，這種把主動公開變成依申請公開的“策略選擇”，是行政機關(guān)趨利避害的心理使然。通過“少公開、不公開”來避免潛在的沖突和糾紛，以及輿論壓力和問責風險。
壓力不足源于監(jiān)督落實的乏力。雖然新《條例》設(shè)置了考核制度和責任追究制度，但在彭錞看來，“光靠考評、設(shè)置處分恐怕不夠，還需要‘真刀真槍’”。他反問：拒絕公開是否會導致相關(guān)機關(guān)甚至個人被追責？
如何進一步完善？
多位專家認為，完善政府信息公開制度是一項系統(tǒng)工程。張力建議，應在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門機構(gòu)，通過操作規(guī)程、典型案例或業(yè)務指導，進一步明確和解釋爭議焦點。
以實踐中應用頻繁的內(nèi)部事務信息和過程性信息為例，楊偉東指出，幾乎所有涉及行政運轉(zhuǎn)的信息，如人事、財務、內(nèi)部事務安排、辦案流程、會議紀要和內(nèi)部監(jiān)督信息，都被歸入“內(nèi)部事務信息”之列。
他認為，內(nèi)部事務信息應限縮為“純行政內(nèi)部信息”，專指技術(shù)性、細節(jié)性信息，因為這些信息是瑣碎的，與真正的、重要的公共利益無涉，可以預期公眾興趣不大，也可以將行政機關(guān)從收集和提供這些信息的負擔中解脫出來。
而過程性信息應更名為“機關(guān)及其人員的評價性信息”，包括決定作出前的意見、建議、觀點等信息，理由在于公開這類信息將有損于公務員有效交流和決定的質(zhì)量。
關(guān)于信息處理費的收取，張力認為，表面上看是依法行政，實際在一定程度上反映了行政機關(guān)對立法本意的曲解或機械執(zhí)法，比如，《條例》規(guī)定“明顯超出合理范圍”可以收取費用，而非“應當”收取，不應簡單以量認定。而且，如果收費，應結(jié)合申請人的請求、主觀意圖和利益取向，先論證何謂“明顯超出合理范圍”。多位專家表示，應回歸立法本意，堅持“原則上不收”的思路。
在楊偉東看來，表面上看，信息公開似乎只是對“給與不給”的判斷，背后反映的是行政機關(guān)對自身信息質(zhì)量和行政水平的底氣。而當前仍處于通過信息公開倒逼行政質(zhì)量提升的階段，行政機關(guān)在信息公開方面“半遮半掩”、主動性不高，“關(guān)鍵原因之一是對信息的質(zhì)量信心不足”。
他打了個比方，信息公開就如同外人進家門拜訪，過去只有熟人才能登堂入室，并且只向其展示好的一面。如今，隨著公眾對信息需求的提升，行政機關(guān)應做到不再區(qū)分友人與否，只要進家的訪客，都可以對房間一覽無余。楊偉東認為，這就要求行政機關(guān)要“打掃干凈房間”，即確保日常管理規(guī)范、透明，真正做到“門常開、該公開之事公開，這才是信息公開的更高境界”。
記者：解雪薇