2018年3月，時任美國總統(tǒng)特朗普宣布對中國進口商品大規(guī)模征稅，由此掀起中美貿(mào)易爭端。六年后，2024年美國總統(tǒng)選舉進入決勝階段，特朗普再次成為最有可能當(dāng)選的共和黨總統(tǒng)候選人，其孤立主義、保護主義貿(mào)易政策再度引發(fā)廣泛關(guān)注。
整體而言，特朗普及其顧問團隊正在醞釀一項“三管齊下”的“貿(mào)易政策2.0”，包含對幾乎所有進入美國的商品征收10%全面關(guān)稅、對來自中國的商品征收60%統(tǒng)一關(guān)稅以及征收一系列有針對性的關(guān)稅等。本文梳理相關(guān)國際討論，綜述特朗普貿(mào)易政策2.0主要內(nèi)容，匯總國際研究對于特朗普貿(mào)易政策2.0的分析與評價，并展望其合法性及可能后果。
多家國際機構(gòu)結(jié)論顯示，此前特朗普在其總統(tǒng)任期征收的關(guān)稅給美國社會帶來的損失遠(yuǎn)多于好處。此次提出的新關(guān)稅戰(zhàn)略，若付諸實施，將進一步損害美國消費者和企業(yè)利益，打擊美國經(jīng)濟并威脅就業(yè)，實質(zhì)上將損害而不是增加財政收入，實施成本將遠(yuǎn)高于上一輪——有研究測算，關(guān)稅翻倍的情況下，其給美國自身帶來的損失將翻至四倍；同時還將疏遠(yuǎn)美國貿(mào)易伙伴、打擊全球貿(mào)易體系、引發(fā)全球貿(mào)易爭端，造成全球經(jīng)濟的更大混亂。此外，這一政策主張尚面臨緊迫的法律挑戰(zhàn)，可能難以得到美國最高法院的支持。
* 本文觀點僅供了解海外研究動態(tài)，不代表中國金融四十人論壇和中國金融四十人研究院意見和立場。
“特朗普貿(mào)易政策2.0”引發(fā)關(guān)注
2023年8月，特朗普接受采訪時表示，如果自己再次當(dāng)選總統(tǒng)，將對進入美國市場的所有商品征收10%的“普遍基準(zhǔn)關(guān)稅”（universal baseline tariffs）。
2024年1月，《華盛頓郵報》引述多位知情人士透露，特朗普已經(jīng)私下與其顧問團隊討論了對所有中國進口商品征收60%統(tǒng)一關(guān)稅的可能性。2月4日，特朗普在接受FOXNews采訪時確認(rèn)該信息，并表示“可能不止于此”。
總結(jié)相關(guān)報道來看，特朗普及其顧問團隊正在醞釀一項“三管齊下”的關(guān)稅戰(zhàn)略[1]：
第一，對幾乎所有進入美國的商品征收10%全面關(guān)稅。這批關(guān)稅并非報復(fù)性的，它們代表著新的基準(zhǔn)水平，設(shè)定了外國制造商進入美國市場時的“準(zhǔn)入價格”。
第二，對來自中國的商品征收60%統(tǒng)一關(guān)稅。有觀點表示，與10%的關(guān)稅不同，這些關(guān)稅本質(zhì)上是懲罰性的。將稅率提高到60%可能成為美國現(xiàn)代歷史上最大幅度的一次關(guān)稅上調(diào)。
特朗普還曾對此表示，將更進一步采取“一系列大膽改革，實現(xiàn)在所有關(guān)鍵領(lǐng)域徹底消除對中國的依賴”。他將采取的措施包括“一項四年計劃，逐步停止從中國進口所有必需品——從電子產(chǎn)品到鋼鐵再到藥品，并制定新規(guī)則，禁止美國公司在中國投資，禁止中國人購買美國資產(chǎn)?！贝送?，特朗普呼吁取消中國在美國的貿(mào)易最惠國待遇。
第三，特朗普還將征收一系列有針對性的關(guān)稅，與其他國家在美國商品進入其市場時對其征收的“特別稅”相對應(yīng)。
有觀點表示，特朗普此舉可能著眼于增值稅。這并不是特朗普第一次威脅要對其他國家的增值稅制度進行報復(fù)。普遍觀點認(rèn)為，增值稅不是貿(mào)易壁壘，而是一種對貿(mào)易中立的消費稅；但特朗普及其顧問在看待這種機制時，似乎將其誤認(rèn)為是一種關(guān)稅。
美國政治新聞網(wǎng)（Politico）報道認(rèn)為，特朗普宣稱的關(guān)稅計劃一旦成為現(xiàn)實，勢必將會引發(fā)全球新一輪貿(mào)易摩擦，美國企業(yè)和貿(mào)易伙伴對此抱有深刻擔(dān)憂，盡管其盟國貿(mào)易伙伴試圖看到特朗普政策光明的一面。
報道提出，華盛頓的外交官不確定特朗普的關(guān)稅言論僅僅是“標(biāo)志性的咆哮”，還是大選勝利后的政策意圖聲明。也有觀點認(rèn)為，這是特朗普典型的“討價還價策略”，企圖利用大規(guī)模關(guān)稅威脅與其他國家達成貿(mào)易協(xié)議。
總結(jié)來看，一個令人不安的可能性在于，盡管不能確定確切的稅率，但特朗普一旦當(dāng)選，世界或?qū)⒚媾R更高的整體關(guān)稅水平。即使經(jīng)濟學(xué)理論和客觀證據(jù)都證明了一味上調(diào)關(guān)稅會損害人民福祉，但它似乎仍是選舉階段非常有效的政治手段。
特朗普貿(mào)易政策2.0分析與評價：
誰將為關(guān)稅買單？
三管齊下的“特朗普貿(mào)易政策2.0”是否能夠?qū)崿F(xiàn)特朗普團隊消除貿(mào)易逆差、提振美國產(chǎn)業(yè)的口號？
盡管很難對新關(guān)稅可能產(chǎn)生的后果和影響進行準(zhǔn)確評估和預(yù)測，但已有多項經(jīng)濟研究得出結(jié)論，此前特朗普在其總統(tǒng)任期征收的關(guān)稅給美國社會造成的損失遠(yuǎn)高于它們帶來的好處。
在此背景下，多家機構(gòu)測算表示，此次提出的更全面的關(guān)稅政策勢必將給美國和全球經(jīng)濟造成巨大混亂，包括但不限于：對于美國而言，削弱自身經(jīng)濟、損害財政收入、降低公共福祉；對于國際而言，疏遠(yuǎn)美國貿(mào)易伙伴、打擊全球貿(mào)易體系、引發(fā)全球貿(mào)易爭端。
美國消費者和企業(yè)可能會首當(dāng)其沖地受到與新一輪貿(mào)易摩擦的沖擊。美國彼得森國際經(jīng)濟研究所（PIIE）所長亞當(dāng)·珀森（Adam Posen）認(rèn)為，特朗普的貿(mào)易提議“瘋狂而可怕”，這將會讓世界其他主要經(jīng)濟體認(rèn)為美國是不能被信任的貿(mào)易伙伴。
珀森提出，盡管懷有促進美國國內(nèi)生產(chǎn)的愿景，但10%的關(guān)稅將損害千萬家依賴進口和出口的美國公司?！叭绻乩势照畬闹袊M口的商品征收更高的關(guān)稅，美國公司或?qū)⑹ピ谥袊驮S多第三國的大部分市場份額?！?/p>
2023年11月美中貿(mào)易全國委員會（U.S．-China Business Council）委托牛津經(jīng)濟研究院（Oxford Economics）所做的報告顯示，終止與中國的永久正常貿(mào)易關(guān)系將給美國帶來約1.6萬億美元的經(jīng)濟損失，并使美國失去超過70萬個工作崗位[2]。
1． 損害美國消費者和企業(yè)利益，打擊美國經(jīng)濟
美國稅收基金會（The Tax Foundation）提出，對進入美國市場的所有商品征收10%關(guān)稅非但不會促進國內(nèi)生產(chǎn)，反而將會通過不同渠道損害美國經(jīng)濟：一是通過提高價格，二是通過貨幣升值[3]。
一方面，從經(jīng)濟學(xué)的基本概念來看，征收普遍關(guān)稅相當(dāng)于以提高價格的形式將增稅轉(zhuǎn)嫁給消費者，而且負(fù)擔(dān)會更大程度地落在較窮的人身上，因為他們的收入中用于購買商品的比例更高。
更高的關(guān)稅還意味著，需要從國外購買投入品的生產(chǎn)商將需要支付更高的成本，因此其產(chǎn)品在全球市場上的競爭力或?qū)⒆呷?，可能最終給美國制造業(yè)帶來下行壓力。
具體而言，所有美國關(guān)稅均由美國進口商直接支付。但事實上，關(guān)稅侵蝕進口商利潤，沒有進口商愿意自行承擔(dān)這一成本，美國國內(nèi)供應(yīng)鏈中的批發(fā)商或分銷商也不愿意承擔(dān)。因此，這個鏈條中的每一環(huán)節(jié)都傾向于在可能的范圍內(nèi)，將額外費用轉(zhuǎn)嫁給下一環(huán)節(jié)，直到最終由消費者承擔(dān)。
需要注意的是，美國進口的很大一部分是商業(yè)投入，此時關(guān)稅的影響是增加生產(chǎn)成本。企業(yè)投入成本上升可能導(dǎo)致產(chǎn)量下降，并進一步導(dǎo)致利潤和工資下降。
另一方面，提高關(guān)稅還會導(dǎo)致本幣升值。盡管美元走強將有助于抵消美國消費者需要承受的價格上漲，但這將使出口商更難將商品銷往海外，結(jié)果也將導(dǎo)致企業(yè)利潤和工人收入的下降。
美國稅收基金會運用一般均衡模型對10%新關(guān)稅的可能影響進行了推算。其結(jié)論是，對所有進口商品征收10%的關(guān)稅將使美國經(jīng)濟規(guī)模減少0.7%，并讓50.5萬個工作崗位消失。
更嚴(yán)峻的威脅是，世界其他國家可能以切實行動回應(yīng)特普朗新關(guān)稅政策。2022年美國出口總額為2.1萬億美元，而如果世界其他國家對新關(guān)稅做出同樣的報復(fù)措施，外國政府將增加約2000億美元的關(guān)稅收入。據(jù)美國稅收基金會估計，這將使美國GDP進一步減少0.4%，并進一步減少32.2萬個工作崗位。
綜上所述，特朗普提出的10%的關(guān)稅加上其他國家相同級別的報復(fù)措施可能將使美國經(jīng)濟縮水1.1%，并威脅超過82.7萬個美國工作崗位。
再看特朗普計劃對中國商品征收的60%關(guān)稅。美國稅收基金會近日發(fā)文表示，2022年，美國從中國進口了價值5370億美元的商品，其中一半以上是商業(yè)投入——工業(yè)用品、材料和資本貨物，這些投入又被美國企業(yè)用于生產(chǎn)。從表面上看，假設(shè)美國物價水平保持不變，對所有從中國進口的商品征收60%關(guān)稅將使美國政府增加2000多億美元的稅收收入。
但事實上，60%的關(guān)稅將阻止兩國貿(mào)易，上述稅收影響只是高額關(guān)稅總經(jīng)濟成本的冰山一角。60%的關(guān)稅將會導(dǎo)致從中國的進口大幅下降，全球供應(yīng)鏈更加支離破碎，還會將投資計劃打亂，貿(mào)易被迫轉(zhuǎn)移到第三國。
美國行動論壇（American Action Forum）使用第11版全球貿(mào)易分析項目（GTAP）數(shù)據(jù)庫和可計算的一般均衡模型，模擬了特朗普提議的10%關(guān)稅在“遭到報復(fù)”和“沒有遭到報復(fù)”兩種情景下對經(jīng)濟的影響。具體如下：
特朗普10%關(guān)稅計劃：影響測算
此模型中，數(shù)據(jù)庫中的可交易商品被分為了商品部門和服務(wù)部門。模型中商品部門的關(guān)稅稅率反映美國國際貿(mào)易委員會數(shù)據(jù)網(wǎng)站顯示的當(dāng)前加權(quán)平均關(guān)稅率，然后假設(shè)現(xiàn)有關(guān)稅保持不變，將模型中的關(guān)稅稅率提高10%，以此模擬對進口到美國的所有商品征收10%新關(guān)稅的情況。
情形1： 沒有報復(fù)措施
假設(shè)其他國家沒有通過征收新關(guān)稅進行報復(fù)，這是一個極小概率的情況。對所有商品征收額外10%的關(guān)稅將限制美國的商業(yè)和貿(mào)易流動，將使美國出口減少13.1%（2916億美元）、美國進口減少11.3%（3221億美元）。
根據(jù)這一測算，美國商品產(chǎn)出將會增加，表明關(guān)稅將實現(xiàn)促進國內(nèi)制造業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。然而，服務(wù)業(yè)將受到損害，美國國內(nèi)生產(chǎn)總值將減少0.16%，約310億美元。商品部門的贏家多于輸家，平均而言，盡管GDP略有下降，消費者福利將略有提升。
情形2： 面臨報復(fù)措施
如果美國對所有商品征收10%的新關(guān)稅，貿(mào)易伙伴很可能會對從美國進口的商品征收報復(fù)性關(guān)稅。特朗普在其總統(tǒng)任期內(nèi)提高關(guān)稅時，中國、日本、印度和法國等國家都提出了報復(fù)性關(guān)稅，因此有理由預(yù)期各國會對美國額外關(guān)稅做出類似的反應(yīng)。為模擬這種報復(fù)性關(guān)稅，該模型將進口到美國的商品的關(guān)稅稅率變化作為其他國家可能實施的報復(fù)性關(guān)稅率。
在這種情況下，美國GDP將進一步下降0.31%（618億美元）。美國商品部門產(chǎn)出將增長0.53%，但服務(wù)業(yè)產(chǎn)出將下降0.11%。美國出口將下降17.8%（3963億美元），進口預(yù)計下降22.4%（6393億美元）。消費者總體情況將變得更糟，福利水平減少1233億美元。盡管關(guān)稅可以在一定程度上擴大美國制造業(yè)產(chǎn)出，但勢必?fù)p害下游制造商并抑制約占美國經(jīng)濟四分之三的服務(wù)業(yè)發(fā)展，從而抑制美國GDP，損害消費者福利。
2． 提高關(guān)稅不等于增加財政收入，背后代價不容小窺
多方觀點表示，盡管特朗普喜歡強調(diào)其在擔(dān)任總統(tǒng)期間征收的關(guān)稅為美國國庫增加了幾十億美元財政收入，但事實上他未能全面看待這些收入背后的各方面代價。整體而言，關(guān)稅造成的經(jīng)濟萎縮勢必影響聯(lián)邦收入。
美國稅收基金會估計，關(guān)稅帶來的無謂損失的增長與關(guān)稅增長的平方成正比[4]。即關(guān)稅翻倍的情況下，其帶來的損失將達四倍。
舉例來說，如果對所有中國進口商品征收60%的關(guān)稅，是當(dāng)前平均稅率12%的5倍，那么新關(guān)稅的成本將是當(dāng)前貿(mào)易限制的25倍[5]。當(dāng)前對中國商品征收的關(guān)稅每年給經(jīng)濟帶來大約600億美元的損失，因此，按特朗普的提議將美國對華關(guān)稅提高5倍，其將每年給美國經(jīng)濟造成約1.5萬億美元的損失。這將嚴(yán)重影響聯(lián)邦預(yù)算。
計算表明，過去特朗普施加的關(guān)稅帶來的總收入其實微乎其微：根據(jù)美國稅收基金會的數(shù)據(jù)，特朗普在2018年開始征收的關(guān)稅，按照目前水平的利率，直到2027年的10年內(nèi)，總共可籌集的資金約為740億美元。
更進一步來看，將關(guān)稅提高5倍并不會使聯(lián)邦收入增加5倍，因為提高關(guān)稅會減少進口，不過，即使假設(shè)特朗普的關(guān)稅確實使收入增加了5倍，這樣的關(guān)稅水平在10年時間里能夠籌集的收入僅為約3700億美元。與此同時，關(guān)稅造成的經(jīng)濟萎縮將會顯著壓低GDP和聯(lián)邦收入。
美國稅收基金會強調(diào)，回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，2001年，相對溫和的經(jīng)濟衰退引發(fā)的收入下降超過了10%，從2001年的2.03萬億美元下降到2003年的1.78萬億美元。換算成今天的數(shù)字，溫和的衰退可能導(dǎo)致收入每年下降超過5000億美元，使任何關(guān)稅可能產(chǎn)生的收入相形見絀。
3． 顛覆全球供應(yīng)鏈，破壞全球自由貿(mào)易體系
美國北卡羅來納大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授、美國稅務(wù)基金會前副主席卡爾·史密斯（Karl W． Smith）認(rèn)為，對全球商品征收關(guān)稅必然會招致其他國家的報復(fù)行為，撕裂美國和盟友的關(guān)系。大規(guī)模關(guān)稅還將導(dǎo)致全球供應(yīng)鏈震蕩，因為生產(chǎn)商將被迫尋找中國進口的替代來源。
過去幾年，為應(yīng)對特朗普在任時對中國施加的關(guān)稅，進口商在采購環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向了越南和墨西哥等第三方國家。然而，這些進口的大部分內(nèi)容仍然來自中國。而高達60%的關(guān)稅，或?qū)?dǎo)致任何形式的規(guī)避行為走向失敗[6]。別國潛在的報復(fù)行為，以及貿(mào)易摩擦進一步升級的可能性，對供應(yīng)鏈的擾亂將比疫情帶來的破壞更為嚴(yán)重，并可能引發(fā)經(jīng)濟衰退。
綜合多方觀點來看，除了可以量化的貿(mào)易損失，特朗普的貿(mào)易政策還將進一步破壞全球自由貿(mào)易體系，減緩全球化進程，削弱基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體系。世界貿(mào)易組織（WTO）或?qū)⒃俣仍馐艹林卮驌簟?/p>
回顧與展望
1． 回顧特朗普貿(mào)易政策1.0
對于特朗普在其總統(tǒng)任期內(nèi)對中國和其他美國貿(mào)易伙伴征收關(guān)稅的實際影響，許多專家學(xué)者對此均有研究，盡管具體數(shù)據(jù)不盡相同，但大量研究得出的結(jié)論指向一致：“特朗普貿(mào)易政策1.0”代價高昂，它是政治上的成功，經(jīng)濟上的失敗。多項研究發(fā)現(xiàn)，特朗普政府開啟并被拜登政府延續(xù)的關(guān)稅所產(chǎn)生的代價幾乎完全轉(zhuǎn)嫁給了美國公司和最終消費者。
經(jīng)濟學(xué)家巴勃羅·法伊格爾鮑姆（Pablo Fajgelbaum）、皮內(nèi)洛皮·戈德堡（Pinelopi Goldberg）、帕特里克·肯尼迪（Patrick Kennedy）和阿米特·坎德爾瓦爾（Amit Khandelwal）研究了2018年和2019年對來自歐盟和中國的洗衣機、太陽能電池板、鋁、鋼鐵征收的關(guān)稅。研究發(fā)現(xiàn)，美國公司和最終消費者承擔(dān)了關(guān)稅的全部代價，估計美國經(jīng)濟每年凈損失達160億美元，其中公司和消費者損失超過1140億美元，但相當(dāng)部分損失被受保護生產(chǎn)者的小額收益和政府的收入收益所抵消[7]。
經(jīng)濟學(xué)家瑪麗·阿米蒂（Mary Amiti）、斯蒂芬·J·雷?。⊿tephen J． Redding）和大衛(wèi)·E·溫斯坦（David E． Weinstein）在研究中采用了不同的方法，也發(fā)現(xiàn)關(guān)稅幾乎完全轉(zhuǎn)嫁，而不同產(chǎn)品類型之間存在一些差異。例如，鋼鐵行業(yè)在關(guān)稅征收一年后，轉(zhuǎn)嫁率由初始的100%下降到了50%。外國出口商，主要是歐盟、韓國和日本，在一定程度上降低了鋼鐵價格，但美國公司和消費者支付的價格仍然高于沒有關(guān)稅時的價格。
美國國家經(jīng)濟研究局（NBER）一篇工作論文研究了美國按行業(yè)劃分的月度就業(yè)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)從2018年開始對外國金屬、洗衣機和一系列中國商品征收的關(guān)稅既沒有增加也沒有降低受影響行業(yè)的就業(yè)總數(shù)。但該論文發(fā)現(xiàn)，這些關(guān)稅導(dǎo)致其他國家對美國產(chǎn)品征收報復(fù)性關(guān)稅，使美國在海外銷售的成本更高，因此關(guān)稅對美國的就業(yè)產(chǎn)生了負(fù)面影響，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域尤其如此[8]。
特朗普政府通過向農(nóng)民提供財政支持來抵消這些損失，最終在2018年和2019年提供了230億美元補貼。但政府的一項評估發(fā)現(xiàn)，這些資金分配不均；在多位經(jīng)濟學(xué)家看來，這些補貼只能部分減輕關(guān)稅造成的傷害。
2． 特朗普貿(mào)易政策2.0是否可能落地？
特朗普在競選中聲稱的貿(mào)易政策2.0能否順利落地？在愿景與落地之間，尚有緊迫的法律挑戰(zhàn)。
美國彼得森國際經(jīng)濟研究所高級研究人員艾倫·沃爾夫（Alan Wolff）表示，《美國憲法》第一條第1款第8項規(guī)定：“國會有權(quán)……管理與外國的貿(mào)易……”。在現(xiàn)實中，由于國會無法時時應(yīng)對每天新出現(xiàn)的問題，因此需要依賴行政部門——總統(tǒng)以及對總統(tǒng)負(fù)責(zé)的人事和機構(gòu)，并對其進行授權(quán)。這就提出了一個重要的法律問題：在不違憲的情況下，國會可以下放多少權(quán)力？反之，當(dāng)行政部門認(rèn)為有必要執(zhí)行國會指令時，行政部門可以行使多大的權(quán)力？
政治和法律的分離使得立法或法院對加征關(guān)稅提出質(zhì)疑變得困難。艾倫·沃爾夫認(rèn)為，盡管特朗普在上一個總統(tǒng)任期內(nèi)施加的關(guān)稅得以實施和延續(xù)，但他此次在競選期間新提議的關(guān)稅比上一輪范圍更大、影響更廣，將很難得到最高法院的支持[9]。
而且，最高法院對激進行政行為的容忍走向耗盡，部分大法官試圖遏制他們所認(rèn)為的“行政國家”的膨脹。而特朗普提議的關(guān)稅計劃則代表了一個相反的發(fā)展方向——一個不受約束的行政部門。
除此之外，還有一個考慮因素：如果援引國家安全，法院往往會給予總統(tǒng)更廣泛的自由度，以在其緊急權(quán)力機構(gòu)的授權(quán)下監(jiān)管商業(yè)。特朗普在總統(tǒng)任期內(nèi)對中國和歐洲、日本等經(jīng)濟體實施的鋼鐵和鋁進口限制正是聲稱出于國家安全的考慮，這涉及到對國家經(jīng)濟威脅的有效認(rèn)定。
此外，特朗普對大多數(shù)中國產(chǎn)品征收的一系列額外關(guān)稅則主要基于另一個法律依據(jù)——國會在1974年《貿(mào)易法》中授予總統(tǒng)的“報復(fù)性權(quán)力”（retaliatory authority）。雖然沒有證據(jù)表明國會曾打算將一種武器交給美國貿(mào)易代表或總統(tǒng)，讓數(shù)千億美元的貿(mào)易額由總統(tǒng)任命的人酌情征收額外關(guān)稅，但行政部門行動法規(guī)中也沒有納入任何限制。
艾倫·沃爾夫認(rèn)為，考慮到全球關(guān)稅對貿(mào)易可能產(chǎn)生的極廣泛影響，顯然需要進行適當(dāng)?shù)膽椃ㄆ胶狻鴷?yīng)重新審議貿(mào)易報復(fù)和國家安全相關(guān)考慮，將貿(mào)易政策調(diào)整為在憲法允許的范圍內(nèi)。雖然某些有針對性的報復(fù)措施可以得到法律支持，但是認(rèn)為所有貿(mào)易都對美國不公平并以此為借口設(shè)定新的關(guān)稅稅率的做法可能不會得到最高法院的認(rèn)同。
總的來看，對進入美國市場的所有商品征收10%的“普遍基準(zhǔn)關(guān)稅”不太可能戰(zhàn)勝法律而成為現(xiàn)實，而對中國商品征收的60%關(guān)稅或許取決于特朗普所使用的理由。