推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，浙江有了新的方案。
7月初，浙江省政府辦公廳發(fā)布《浙江省推動(dòng)落實(shí)常住地提供基本公共服務(wù)制度有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)施方案（2023—2027年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《浙江方案》）——
全?。ê贾菔袇^(qū)除外）全面取消落戶(hù)限制政策，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，試行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度。5天后，即7月22日，《浙江方案》將正式施行，有效期5年。
與之配套，浙江省政府辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化新市民積分管理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在全國(guó)首創(chuàng)“省級(jí)共性+市縣個(gè)性”積分指標(biāo)體系，作為常住地梯度供給緊缺優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的依據(jù)，自2023年7月26日起施行。
教育部人文社科重點(diǎn)研究基地·中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心主任、華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)曾剛對(duì)此分析，此次方案“更加著重提高人力資源的效率、空間流動(dòng)性”。
對(duì)于浙江省內(nèi)是進(jìn)一步完善基本公服均等化，成為建設(shè)共同富裕示范區(qū)的題中之義；對(duì)于省外的轉(zhuǎn)移人口則是暗和了“搶人才”的思路，尤其是希望聚合技能人才，助推當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
面對(duì)可能到來(lái)的“搶人”高潮，一個(gè)問(wèn)題是要實(shí)現(xiàn)這么多農(nóng)業(yè)人口市民化，讓他們有就業(yè)、有住所、有社會(huì)保障，需要投入很大的成本，做大量的工作。
這就涉及到“錢(qián)從哪里來(lái)”，曾剛分析，在推進(jìn)市民化方面，浙江的財(cái)政壓力沒(méi)有想象中那么大，原因是它們有開(kāi)源，也有節(jié)流。
背景
圖片來(lái)源：鏡湖新區(qū)開(kāi)發(fā)辦
全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率65.22%（2022年），戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率46.7%（2021年）?？s小兩者之間常年十幾個(gè)百分點(diǎn)的差距，成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的大背景，也是當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。
“差距”對(duì)應(yīng)著兩億多人口，雖生活在城市里，卻并沒(méi)有與戶(hù)籍居民一樣，融入城市、分享城市發(fā)展的成果。一紙或城或鄉(xiāng)的戶(hù)口背后，牽扯的是人們的歸屬感、社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)利益。
《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》指出，“十四五”時(shí)期，要堅(jiān)持存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量，著力提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。近兩年的政府工作報(bào)告亦頻繁提及“新市民”一詞，他們的教育、醫(yī)療、住房，都要求要逐步與“市民”看齊，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。
今年的政府工作報(bào)告首次提出，“健全常住地提供基本公共服務(wù)制度”，既是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中相關(guān)精神的延續(xù)，同時(shí)也是對(duì)公共服務(wù)均等化問(wèn)題提出的解決方案。
從2022年數(shù)據(jù)來(lái)看，浙江是全國(guó)31個(gè)省份中常住人口城鎮(zhèn)化率排名第六的省份，為73.4%。
這一次，他們給出了“推動(dòng)落實(shí)常住地提供基本公共服務(wù)制度”的“浙江方案”。當(dāng)然，作為建設(shè)共同富裕示范區(qū)之地，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，也將形成高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的“標(biāo)志性成果”。
《浙江方案》提出目標(biāo)，到2027年，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)渠道進(jìn)一步暢通，常住地提供基本公共服務(wù)制度更加健全，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)需求得到有效滿(mǎn)足。
圖片來(lái)源：《浙江方案》截圖
方案
“進(jìn)一步暢通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市渠道”這一項(xiàng)下，包括放開(kāi)放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)條件、健全新型居住證制度在內(nèi)的兩個(gè)暢通方向。
簡(jiǎn)言之，分為能進(jìn)來(lái)，有服務(wù)，有好服務(wù)三個(gè)層次。
按照《浙江方案》，從今年7月22日起，除杭州外，浙江全省其他的大中城市、縣級(jí)市都將正式取消落戶(hù)限制政策，實(shí)現(xiàn)外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的進(jìn)城落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，試行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度。
就業(yè)、生活，是落戶(hù)的首選。方案中特別提到，那些在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在“尊重意愿、存量?jī)?yōu)先”原則下，推動(dòng)他們“舉家進(jìn)城落戶(hù)”。
而這兩項(xiàng)與戶(hù)籍準(zhǔn)入年限密切相關(guān)的社保繳納和居住時(shí)間指標(biāo)，則可以在全省范圍內(nèi)累計(jì)互認(rèn)，遠(yuǎn)期還可以期待在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)累計(jì)互認(rèn)。
特大城市杭州，則延續(xù)積分落戶(hù)政策，不過(guò)要進(jìn)一步調(diào)整社保繳納年限和連續(xù)居住年限的積分占比，以及逐步取消年度落戶(hù)名額的限制。
以金華為例，2021年金華農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量約244萬(wàn)人，僅次于杭州、寧波，列全省第三。其實(shí)近年來(lái)，金華已經(jīng)全面取消了城鎮(zhèn)落戶(hù)限制，實(shí)施居住證制度。但居住證作用發(fā)揮不足，而且農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)意愿不強(qiáng)，以及優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源緊缺。
如何解決這一問(wèn)題，浙江準(zhǔn)備充分發(fā)揮“數(shù)字經(jīng)濟(jì)大省”的優(yōu)勢(shì)，讓新型居住證制度成為市民化的“核心”。
圖片來(lái)源：紹興市政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站
按照方案，接下來(lái)浙江推行的電子居住證，從申領(lǐng)、核發(fā)、簽注、使用都將搬到網(wǎng)上，而且居住證與身份證的功能將實(shí)現(xiàn)銜接；包括就業(yè)、住房、教育、文化、醫(yī)療、社保等城鎮(zhèn)基本公服的提供，也將以居住證為載體。推行電子居住證的目標(biāo)是“努力實(shí)現(xiàn)有意愿且符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全部持有居住證”。
當(dāng)然，公共服務(wù)不僅是“有”與“沒(méi)有”的問(wèn)題，也要區(qū)分“好”與“不好”?！墩憬桨浮分锌紤]了緊缺、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的梯度供給，與居住證掛鉤，更與新市民積分掛鉤。方案中的表述是：在全省統(tǒng)一建立“省級(jí)共性+市縣個(gè)性”的積分制度，作為常住地梯度供給緊缺優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的依據(jù)。
在曾剛看來(lái)，《浙江方案》可以分為針對(duì)省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和針對(duì)省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的兩條線——
“省外的遷入對(duì)象，主要還是想要搶人才，鼓勵(lì)高校畢業(yè)生、在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)就業(yè)的農(nóng)民工等遷進(jìn)來(lái)，并不是說(shuō)其他地方的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以大量涌入浙江??；
省內(nèi)則是從共同富裕的出發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化，同時(shí)解決省內(nèi)農(nóng)業(yè)人口過(guò)剩的問(wèn)題，從而盤(pán)活農(nóng)村的土地資源、人力資源?！?/p>
曾剛認(rèn)為，浙江對(duì)人才渴求的意圖在這份方案中體現(xiàn)得非常明顯。
《浙江方案》中專(zhuān)門(mén)寫(xiě)到要深入推進(jìn)“金藍(lán)領(lǐng)”職業(yè)技能提升行動(dòng)，“這幾年浙江職業(yè)教育發(fā)展很快，產(chǎn)業(yè)迭代也催生了大量高級(jí)技工的需求”。
他提到，針對(duì)外省遷入的群體，浙江延續(xù)的是“搶人才”的想法；針對(duì)省內(nèi)農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力，則通過(guò)市民化的推動(dòng)，施以職業(yè)技能培訓(xùn)。這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，“表面看是提高公共服務(wù)，我覺(jué)得更多是在提高人力資源效率”。
姿態(tài)
圖片來(lái)源：湖州市政府官網(wǎng)
推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)是，如何解決“錢(qián)從哪來(lái)”的問(wèn)題。
《浙江方案》只在“加強(qiáng)要素保障”中簡(jiǎn)單提到了一句：“完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政激勵(lì)政策，建立獎(jiǎng)補(bǔ)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制?！?/p>
不過(guò)城叔查到，2017年浙江就出臺(tái)過(guò)《關(guān)于支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的實(shí)施意見(jiàn)》。
其中提到，“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤機(jī)制”
“省財(cái)政在安排各項(xiàng)與民生相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付時(shí)，統(tǒng)籌考慮縣（市）政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)人數(shù)以及為持有居住證人口提供基本公共服務(wù)增支等因素，加大對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多且民生支出需求較大縣（市）的財(cái)力保障”。
曾剛分析，在推進(jìn)市民化方面，浙江的財(cái)政壓力沒(méi)有想象中那么大，原因是它們有開(kāi)源，也有節(jié)流。
“節(jié)流”在于浙江還是在控制人口流入的，條件是有穩(wěn)定的就業(yè)和生活，“那么它的重點(diǎn)是服務(wù)好全省6000多萬(wàn)人口”。
“開(kāi)源”的最大源頭正是城鎮(zhèn)化。首先帶來(lái)的是資源的盤(pán)活與增值。
《浙江方案》中特別提到“統(tǒng)籌流入地、流出地編制資源”以及“完善‘人地掛鉤’機(jī)制，抓好跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點(diǎn)，迭代升級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”。
在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城過(guò)程中，盤(pán)活農(nóng)村資源要素，解決農(nóng)村土地及房屋的流動(dòng)性，給予價(jià)值增長(zhǎng)空間，也確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地指標(biāo)等與人口流動(dòng)的方向相一致。
其次則是做大稅基。當(dāng)“一水二分田”的浙江，能夠整合更多的土地，“做大非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，原來(lái)不能收稅的產(chǎn)業(yè)都能收稅了，擴(kuò)大了稅源，也能彌補(bǔ)市民化的財(cái)政需求”。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，涉及從農(nóng)村“轉(zhuǎn)出去”和在城市“留下來(lái)”的方方面面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同時(shí)也是一項(xiàng)重要的民生工程。
或許浙江也將繼續(xù)面對(duì)進(jìn)城農(nóng)民“舍不得”農(nóng)村戶(hù)口的難題，但好歹已經(jīng)全面打響了“第一槍”，而且擺明要給予市民化待遇的姿態(tài)，努力讓進(jìn)城農(nóng)民在城市“站得穩(wěn)”“過(guò)得好”。