廣東省高級(jí)人民法院發(fā)布2021年度行政訴訟白皮書(shū)，并發(fā)布十大典型案例。各級(jí)法院聚焦疫情防控、食品藥品監(jiān)管、征收補(bǔ)償、履行法定職責(zé)等四類(lèi)重點(diǎn)案件加強(qiáng)司法審查，支持和推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法、誠(chéng)信、合理行政，審結(jié)一審行政案件2.4萬(wàn)余件，占全國(guó)的1/12。2021年，各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴8545次，同比增長(zhǎng)46.6%，“告官能見(jiàn)官”已成常態(tài)，行政機(jī)關(guān)敗訴3938件，“民告官”不僅能“告得上”還能“告得贏”。
其中“羅某等十人訴珠海市自然資源局建設(shè)工程規(guī)劃許可案”被列入十大典型案例。羅某等業(yè)主籌備加裝電梯事宜未獲2樓兩戶同意，但珠海市自然資源局以需要全體業(yè)主100%同意為由，拒絕審批加裝電梯方案。羅某等十人不服，訴至法院。一審、二審法院均判決珠海市自然資源局應(yīng)就羅某等十人關(guān)于增設(shè)電梯工程規(guī)劃許可的申請(qǐng)履行法定職責(zé)。
【案例要旨】
規(guī)范性文件涉及加裝電梯行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循上位法關(guān)于業(yè)主共同行使權(quán)利實(shí)行票決制的規(guī)則，不得隨意增設(shè)業(yè)主的法外義務(wù)。即便原告未明確訴請(qǐng)附帶審查規(guī)范性文件，但只要其訴請(qǐng)內(nèi)容包含該意思表示或者不進(jìn)行附帶審查將導(dǎo)致明顯不合理的結(jié)果時(shí)，人民法院亦應(yīng)主動(dòng)審查。
【案情及裁判】
原告：羅某等十人
被告：珠海市自然資源局
羅某等十人系珠海市某小區(qū)一期6棟一單元業(yè)主。自2018年6月，該單元業(yè)主開(kāi)始籌備加裝電梯事宜，除201房、202房業(yè)主外，其余業(yè)主均同意增設(shè)電梯。2018年10月，珠海市自然資源局經(jīng)初審后公示了加裝電梯項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案。2019年7月2日，珠海市自然資源局收到羅某等十人提交的關(guān)于加裝電梯方案及申請(qǐng)，并承諾于同月16日前辦結(jié)。同月10日，珠海市自然資源局作出《珠海市某小區(qū)一期6棟加裝電梯方案的審核意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《審核意見(jiàn)》）告知羅某等十人：該加裝電梯方案尚未與對(duì)增設(shè)電梯事項(xiàng)持有異議的業(yè)主達(dá)成諒解，根據(jù)《珠海市既有住宅增設(shè)電梯指導(dǎo)意見(jiàn)》第八條、第十一條規(guī)定，請(qǐng)補(bǔ)充與不同意增設(shè)電梯的業(yè)主達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議等材料，并妥善處理相關(guān)異議。羅某等十人收到《審核意見(jiàn)》后，就補(bǔ)償?shù)氖乱朔e極與兩戶反對(duì)業(yè)主協(xié)商，在遭拒絕后提交補(bǔ)充材料，再次申請(qǐng)審批。但珠海市自然資源局以需要全體業(yè)主100%同意為由，拒絕審批加裝電梯方案。羅某等十人不服，訴至法院。
另查明，自2016年10月22日起施行的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例實(shí)施辦法》第四十六條第一款規(guī)定：“既有住宅建筑需要使用共有部分增設(shè)電梯的，應(yīng)當(dāng)滿足城市規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)安全和消防安全等規(guī)范，并征得本建筑單元內(nèi)全體業(yè)主的同意后報(bào)規(guī)劃部門(mén)審批?！敝楹Ｊ腥嗣裾?018年5月制定的《珠海市既有住宅增設(shè)電梯指導(dǎo)意見(jiàn)》第十五條規(guī)定：“公示無(wú)異議或者已妥善處理異議后，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)申領(lǐng)增設(shè)電梯的建設(shè)工程規(guī)劃許可證。申請(qǐng)人申領(lǐng)增設(shè)電梯建設(shè)工程規(guī)劃許可證的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）申請(qǐng)人與在增設(shè)方案公示期內(nèi)提出異議的相關(guān)業(yè)主已達(dá)成一致意見(jiàn)的證明材料……”
珠海市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，被訴《審核意見(jiàn)》實(shí)質(zhì)上是要求羅某等十人提供全體業(yè)主同意加裝電梯材料，亦即變相“架空”《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十六條“雙過(guò)三分之二”的規(guī)定。據(jù)此，判決：珠海市自然資源局于30日內(nèi)就羅某等十人關(guān)于增設(shè)電梯工程規(guī)劃許可的申請(qǐng)履行法定職責(zé)。珠海市自然資源局不服，提出上訴。
廣東省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，既有住宅加裝電梯工程，屬于對(duì)建筑物局部改建，并非新建工程。并且，增設(shè)電梯所使用的土地，屬于本樓棟業(yè)主共有的建筑所占用的土地，不是低層業(yè)主獨(dú)有的。因此，舊樓增設(shè)電梯作為改建附屬設(shè)施事項(xiàng)，表決程序亦只需三分之二以上業(yè)主同意，少數(shù)業(yè)主不具有否決權(quán)。涉案加裝電梯項(xiàng)目申請(qǐng)規(guī)劃許可過(guò)程中，羅某等十人亦竭力配合規(guī)劃部門(mén)的建議及異議業(yè)主的意見(jiàn)，制訂有效的方案，已盡到必要且充分的注意義務(wù)。但珠海市自然資源局作出的《審核意見(jiàn)》實(shí)際是要求提供全體業(yè)主同意的材料，違反《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十六條“雙過(guò)三分之二”的規(guī)定。該意見(jiàn)還要求許可申請(qǐng)人需與異議業(yè)主就加裝電梯方案達(dá)成諒解，過(guò)于嚴(yán)苛。此外，珠海市自然資源局兩次作出加裝電梯項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的批前公示，均明確了現(xiàn)場(chǎng)公示方法、公示期間和有效意見(jiàn)反饋方式，但201房和202房業(yè)主未按公示所要求的“有效反饋意見(jiàn)方式”或時(shí)限提出異議，屬于無(wú)效異議。據(jù)此，判決：駁回上訴，維持原判。
【法官點(diǎn)評(píng)】
本案判決生效后，珠海市自然資源局主動(dòng)履行了判決確定的義務(wù)，珠海市人民政府亦將《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例實(shí)施辦法》與上位法相悖的加裝電梯條款予以刪除，并于2021年3月3日發(fā)布了新《珠海市既有住宅增設(shè)電梯指導(dǎo)意見(jiàn)》。本案判決通過(guò)間接審查行政機(jī)關(guān)作出加裝電梯審核行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，推動(dòng)個(gè)案爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解，切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，助推市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。