繼黨的十九屆五中全會提出“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”、“十四五”規(guī)劃綱要提出縣城建設的整體思路之后，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》日前正式出臺，縣城建設的任務、組織實施方式等操作性內容有了明確的參照。
國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關負責人回答記者提問時表示，我國到了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的發(fā)展階段，今后一段時期是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、破除城鄉(xiāng)二元結構的窗口期。
為什么是縣城？
在近幾十年的時間坐標上，我國提出了有關城鎮(zhèn)化的許多表述，比如小城鎮(zhèn)、城市群、都市圈、超大特大城市、縣城，等等?！兑庖姟烦雠_后，中國城市百人論壇2022春季論壇、中國農業(yè)大學國家鄉(xiāng)村振興研究院等，相繼圍繞縣城的未來邀請學者討論。在中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵看來，這些都是相對平行的戰(zhàn)略，不等于用一個去覆蓋另一個。
各類“城”的角色定位發(fā)生了變化，但城鎮(zhèn)化的方向沒有改變，現(xiàn)階段提出以縣城為城鎮(zhèn)化建設的載體，本意仍是如此。2021年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，“拉長歷史來看，‘郡縣治，天下安’提出有2000多年了，我國要建成現(xiàn)代化強國，在再有二三十年城鎮(zhèn)化即將完成之際，縣城的地位和作用得到強調與突出。這興許就是一種大歷史觀吧?！敝袊鞘泻托〕擎?zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎說。
馮奎跟蹤研究縣域經濟和城市群、都市圈領域多年，他向《中國報道》記者表示，我國19個城市群以及其內外部的40多座都市圈的人口和經濟份額未來還會增加，同時縣城的作用也需要進一步上升?？h城的獨特性在于在城鄉(xiāng)發(fā)展中起到了聯(lián)結、平臺、橋梁等功能和作用?！翱h城建設既是城鎮(zhèn)化的任務，也是鄉(xiāng)村振興的要求。”馮奎說。
△ 河南省武陟縣某鞋業(yè)公司的員工在流水線上工作。
以縣城為城鎮(zhèn)化建設的重要載體，流動人口也在“用腳投票”。根據(jù)李鐵團隊對農民工買房趨勢的長期調查，10年前在城市買房的只占1%，最近兩年上升到25%，地點主要在縣城。中國社會科學院農村發(fā)展研究所近年來在10個省、300多個村莊所做的鄉(xiāng)村振興大調查也表明，農村勞動力愿意就業(yè)的地方，縣城和縣級市是首選，達到33.6%，地級市排第二位。
“這說明城鎮(zhèn)化的半徑相對縮小，就地或就近城鎮(zhèn)化的權重在上升?！痹隈T奎看來，就地或就近城鎮(zhèn)化有多方面意義，就地或就近城鎮(zhèn)化以離家近的城市、縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，其中作為一地行政中心、經濟中心的縣城，吸納農業(yè)轉移人口潛力巨大。
在現(xiàn)實中，資源配置的方向往往最終決定著人口流向。著名三農專家、中國人民大學教授溫鐵軍表示，教育資源和醫(yī)療資源向縣級以上集中，除了少數(shù)地區(qū)，大多數(shù)縣已經完成城市化。在縣一級，教師、醫(yī)生、公務員，在縣級城鎮(zhèn)生活，已經和在城市中沒有太大差別。
千城有千面
△ 2017年1月6日，廣西柳江撤縣設區(qū)，圖為柳州市柳江區(qū)成立大會現(xiàn)場。
看似矛盾的是，2017年至2021年這5年間，我國共有74地完成撤縣建市或改區(qū)，還有的地方將“撤縣設區(qū)”列入“十四五”規(guī)劃。另一項數(shù)據(jù)顯示，2009至2019年有141個縣城被撤消，同時增加的市有110個。
常住人口城鎮(zhèn)化率從2000年的36.09%升至2021年的64.72%，“撤縣設區(qū)”一度被認為發(fā)揮了重要作用。馮奎認為，這一定程度上代表了城鎮(zhèn)化發(fā)展的節(jié)奏與趨勢。從政策角度看，注重發(fā)揮大城市在區(qū)域發(fā)展中的作用，將一些縣改為區(qū)，有利于擴大城區(qū)面積、集聚城市人口，提升城市的規(guī)模效應，產生帶動能力，“但‘撤縣設區(qū)’的背景正在發(fā)生重大變化”。
在馮奎看來，部分超大、特大城市的城市化率已達75%甚至更高，諸如北京、上海、廣州、深圳、武漢等城市已經“無縣”。他認為，實施“撤縣設區(qū)”應更加精準地找到有效空間，避免過度運用這一手段——現(xiàn)實中想變成大城市乃至超大城市、特大城市的城市，可能城區(qū)面積已經較大，只是近年來人口密度沒有較大增加，簡單通過“撤縣設區(qū)”增加人口規(guī)模、提高城市能級，單體擴大的結果可能會帶來通勤距離增加、生態(tài)品質下降、土地利用效率下降等粗放發(fā)展問題。
南京農業(yè)大學規(guī)劃院上海分院院長、上海立信會計金融學院博士孫文華將貪大求全的城市對縣城的合并理解為“吞并”，被“吞掉”的縣城增加了城市功能，但往往以鄉(xiāng)村功能的喪失為代價，城鄉(xiāng)融合便失去了縣城這一重要載體。
政策已經逐漸收緊?！?022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》指出，“慎重從嚴把握撤縣（市）改區(qū)”；今年的政府工作報告調門升級，提出“嚴控撤縣建市設區(qū)”。此次《意見》也指出，“嚴格控制撤縣建市設區(qū)”。
到2021年，我國共有1301個縣，394個縣級市，此外還有市轄區(qū)、自治縣、旗、林區(qū)等，總共2843個縣級行政單位。與大城市松綁，未來縣城又該如何建設？
《意見》根據(jù)功能定位明確了五類縣城的發(fā)展路徑，包括：加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農產品主產區(qū)縣城、有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城、引導人口流失縣城轉型發(fā)展。
孫文華向《中國報道》記者表示，縣城功能定位決定了縣域經濟的就業(yè)、社會、生態(tài)等綜合發(fā)展方向，只有差異化競爭才有可持續(xù)發(fā)展的可能。
他指出，加快發(fā)展大城市周邊縣城，把一般制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移，承接大城市的部分功能，將與大城市形成功能的互補；強調縣城的農業(yè)發(fā)展和生態(tài)功能，將有效服務“三農”，提供糧食安全保障和構筑生態(tài)屏障。
如果從難易程度衡量，馮奎認為“最好發(fā)展”的是大城市周邊縣城，“作為縣城必須要有一定的綜合功能，要求它在性質、功能、產業(yè)、公共服務等方面特色化、差異化，實際上這種度很難把握?！彼J為人口流失縣城目前可以確定的是不能盲目做“大規(guī)劃”，應該對流失程度實事求是地作出判斷、對如何“止流”作出決策。
人口與產業(yè)相互成就
△ 返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)正成為越來越多年輕人的選擇。
在短視頻平臺上，一些以“你會回老家縣城嗎？”為主題的視頻很容易吸引網(wǎng)友停留，他們在評論區(qū)表明立場，有的繼續(xù)堅守，有的在“走”與“留”的情緒中拉扯，還有的已經回鄉(xiāng)多年。一種比較明顯的感受是，面對家鄉(xiāng)很多人內心復雜——發(fā)展得緩慢，會為家鄉(xiāng)感到失落；倘若迅速，回去也不失為一種好的選擇。
更多人的選擇被數(shù)據(jù)印證。2021年，“北上廣深”四個人口流入大市中，北京的常住人口數(shù)量較2020年減少0.4萬人，其余3個城市較2020年新增均不足10萬人。有觀點認為，一線城市外流人口雖然更可能流向省會城市或者新一線城市，但回流縣城的可能性也在增加。
另一項數(shù)據(jù)表明，2010年至2020年我國鄉(xiāng)村流出人口規(guī)模2.72億，相比“六普”的1.34億增長了一倍多。在流動的2.72億人口中，省外流動人口從“六普”時期的5500萬增加到“七普”的8200萬，省內流動人口從7800萬增加到1.9億。省外和省內流動人口的結構性變化，反映出過去10年跨省鄉(xiāng)村流動人口增幅出現(xiàn)減緩局面，而省內流動人口增幅快速增加，說明人口回流現(xiàn)象較明顯。
為營造友好的“軟環(huán)境”，《意見》指出，全面落實取消縣城落戶限制政策，同時就教育、醫(yī)療、住房保障、社會保險等基本公共服務保障進行部署。
但毋庸置疑的是，由于我國縣城地域分布廣、資源稟賦不同，人口流失是大多數(shù)縣城繞不開的話題。受訪專家認為，這些縣城不僅存在于偏遠的資源枯竭型地區(qū)、東北地區(qū)、中西部地區(qū)，南方一些經濟發(fā)達省市的縣城也承受著大城市的人口虹吸壓力。
《意見》建議人口流出縣城嚴控城鎮(zhèn)建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產業(yè)。
受訪專家均認為，人口集聚的本質是產業(yè)集聚，無論人口流入還是流出，因地制宜發(fā)展產業(yè)都有助于縣城的可持續(xù)發(fā)展。我國很多產業(yè)的觸角也已經伸向縣城，形成了一批有特色的縣域經濟。比如，北方有諸如河南許昌的假發(fā)產業(yè)、鎮(zhèn)平的玉產業(yè)，山東曹縣的棺材產業(yè)等，南方的浙江更是出現(xiàn)了領帶城、襪子城、打火機城，等等。
在馮奎看來，浙江提供了我國縣域經濟發(fā)展的一種典型模式，如果現(xiàn)在再去浙江，會發(fā)現(xiàn)許多特色經濟已經不再是原來的傳統(tǒng)產業(yè)。“這不是政府設計的，而是市場、政府、社會多種力量塑造的結果”。他認為這也給縣城的產業(yè)發(fā)展提供了思路：政府主要做的是保障要素供給、優(yōu)化營商環(huán)境、提供較高品質的生活條件。馮奎特意強調說，外來企業(yè)家對于“縣城江湖”有戒心，因此構建法治化、市場化的營商環(huán)境可能是第一位的工作。
從“補磚頭”到“補人頭”
2014年，涉及全國22個省區(qū)市的832個貧困縣名單公布；6年之后，貧困縣全部實現(xiàn)脫貧摘帽，我國進入鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅有機銜接的階段。
從統(tǒng)計上看，縣城人均市政公用設施固定資產投資和人均消費支出分別僅為地級及以上城市城區(qū)的1/2、2/3左右。前述國家發(fā)改委規(guī)劃司有關負責人表示，縣城建設是擴大內需的重要引擎，是人民美好生活的重要保障。
《意見》中篇幅最大的第四部分對“完善市政設施體系，夯實縣城運行基礎支撐”進行了說明，包括建設市政交通設施、對外連接通道、防洪排澇設施、防災減災設施，以及進行老化管網(wǎng)改造、老舊小區(qū)改造、數(shù)字化改造等。
馮奎認為，補齊縣城短板實際上涉及基礎設施建設和公共服務供給兩方面內容。前幾年資源要素比較多地向中心城市、城區(qū)集中，縣城的醫(yī)療、養(yǎng)老、垃圾與污水處理、公廁、物流設施等都有短板。公共服務也和中心城區(qū)差距較大，包括醫(yī)療衛(wèi)生體系、教育資源供給、養(yǎng)老托育服務、文化體育設施、社會福利設施，等等。
在孫文華看來，增強縣域的綜合承載能力，提升縣城的發(fā)展質量，有利于引導農業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局，也表明縣城建設的重點方向是集中解決城鄉(xiāng)差距、公共服務差距等問題。
在投入力度上，馮奎認為，以前縣城建設曾經歷過“補磚頭”的過程，即強化基礎設施建設，未來要加大力氣“補人頭”，資金等要素多往公共服務上投放，尤其是投放在教育方面，“至少不會造成特別大的無效投資”。
馮奎表示，補短板的難點在于實事求是、科學決策。城鎮(zhèn)化處在發(fā)展階段，縣城處于演進之中，宏觀抑或微觀上都很難準確把握縣城建設的時序、節(jié)奏和步驟，“一定要有充分的討論和科學的規(guī)劃”。
《意見》提出建立多元可持續(xù)的投融資機制，馮奎指出，當前很多建設方向較為明確，值得社會資本跟進。他表示，縣域承載著鄉(xiāng)情，從這里走出去的工、農、商、學等各方面鄉(xiāng)賢往往有意愿報效家鄉(xiāng)，如何增強開放性與吸引力，吸引他們留下，“這一輪縣城發(fā)展中，領先一步的縣城要善于拿出新舉措”。