制造業(yè)強(qiáng)，則經(jīng)濟(jì)強(qiáng)。廣東省第十三次黨代會提出打造世界級先進(jìn)制造業(yè)集群，謀劃了未來廣東制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展特別是加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的藍(lán)圖。
土地空間，是先進(jìn)制造業(yè)蓬勃生長、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展最重要的要素之一。聚焦科技創(chuàng)新與先進(jìn)制造，制造業(yè)大市東莞將土地空間連片拓展工程作為培育壯大新動能、推動高質(zhì)量發(fā)展的“制勝棋”。
念好土地經(jīng)，東莞再出新招。近日，被稱為“拓空間”2.0版的《東莞市標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備工作方案》等系列政策出臺，在全市劃定10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)。其中，近期重點(diǎn)實(shí)施的“4+2”片區(qū)面積超過3萬畝，今年內(nèi)將整備3000畝以上連片產(chǎn)業(yè)用地。通過優(yōu)質(zhì)的資源空間保障，大力引“龍頭”聚“鏈主”，激活發(fā)展新引擎，助力東莞打造大灣區(qū)科技創(chuàng)新與先進(jìn)制造新高地。
連片開發(fā) 破除瓶頸
從東部快速駛?cè)霕蝾^鎮(zhèn)，一片片由建于上世紀(jì)八九十年代的廠房組成的工業(yè)區(qū)接連映入眼簾。在田新村、嶺頭村，東深公路由西向東貫穿，大片農(nóng)用地與低矮老舊的村集體廠房交錯(cuò)，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)接合部的典型狀態(tài)，這里正是最新被劃定為全市10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)之一的東深公路片區(qū)。
“橋頭鎮(zhèn)的開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到60.9%，超過全市平均開發(fā)強(qiáng)度。而工業(yè)廠房的平均容積率只有0.8，用地效率低下?？臻g資源緊缺已經(jīng)成為制約橋頭鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，特別是缺少連片產(chǎn)業(yè)空間去承接大項(xiàng)目?！贝舜?，東深公路片區(qū)有望拓展出1400多畝的發(fā)展新空間，在鎮(zhèn)委委員羅東明看來，“這對于正在爬坡過坎的橋頭來說，是不可多得的重大機(jī)遇?！?/span>
橋頭鎮(zhèn)在土地資源上的捉襟見肘，是東莞發(fā)展困境的一個(gè)縮影。2022年，東莞正式邁入GDP萬億城市行列。與目前國內(nèi)其他萬億級城市相比，2460平方公里的東莞在土地面積上排名最后，約是杭州、成都的1/6、蘇州的1/3。但同時(shí)，東莞的開發(fā)強(qiáng)度又很高，比例近半，建成區(qū)面積排名位于全國城市第五。
多年來，以工業(yè)立市的東莞一直像“保護(hù)耕地一樣保護(hù)工業(yè)用地”。目前，工業(yè)用地占東莞城市建設(shè)用地面積達(dá)到38%，比例高于廣深。但這些產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃利用卻呈現(xiàn)零碎化、低效化的局面，地均貢獻(xiàn)遠(yuǎn)不如廣州、深圳。
一方面連片空間不足，難以引進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)“龍頭”企業(yè)、“鏈主”企業(yè)；另一方面空間品質(zhì)不高、形態(tài)老舊、產(chǎn)業(yè)配套空間不足，也不能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)人才對工作生活的需求。
2019年以來，東莞圍繞“拓空間”進(jìn)行了一系列體制機(jī)制創(chuàng)新與實(shí)踐探索。三年來，全市共拓展新增空間約3.8萬畝，其中工業(yè)用地超1.5萬畝；盤活存量空間約3.5萬畝，提容產(chǎn)業(yè)空間1.8萬畝；2020年啟動“工改工”三年行動計(jì)劃至今，累計(jì)完成“工改工”拆除、整備1.9萬畝。
對于邁入萬億GDP行列之后的東莞來說，下一步的發(fā)展仍面臨著土地資源緊缺特別是連片空間不足的最大制約。今年年初，東莞市第十五次黨代會要求，把“拓空間”作為“事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前途命運(yùn)的重中之重來抓緊抓實(shí)”，并提出“力爭三年內(nèi)整備4片2000畝以上、6片700畝以上連片土地”的硬任務(wù)。
“前期我們在全市范圍內(nèi)摸清底數(shù)，結(jié)合正在制定的國土空間規(guī)劃，以承載龍頭企業(yè)為目的，聚焦近期可使用、產(chǎn)業(yè)空間連片集中，最終錨定了10塊地作為標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)，助力‘拓空間’戰(zhàn)略能級再提升?！笔凶匀毁Y源局副局長張偉華介紹。
標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)在連片土地整備上打破常規(guī)，“大手筆”謀劃。10個(gè)片區(qū)包括沙田泥洲島片區(qū)、麻涌TOD片區(qū)、松山湖大朗象山片區(qū)、謝崗銀瓶片區(qū)共4個(gè)2000畝級別片區(qū)，以及塘廈龍背嶺片區(qū)、橋頭東深公路片區(qū)共2個(gè)700畝級別片區(qū)。以上“4+2”近期重點(diǎn)實(shí)施片區(qū)面積超過3萬畝。其中，沙田泥洲島片區(qū)8950畝、謝崗銀瓶片區(qū)8371畝、麻涌TOD片區(qū)6432畝。此外，還劃定了茶山TOD片區(qū)和道滘昌平片區(qū)兩個(gè)深度謀劃區(qū)，南城—厚街水濂片區(qū)和厚街TOD片區(qū)兩個(gè)精細(xì)管控區(qū)。
規(guī)劃引領(lǐng) 市級統(tǒng)籌
5月17日，楊思靜和11名同事登上沙田泥洲島。舉目望去，島上雜草叢生，少有人煙。泥洲島片區(qū)位于粵港澳大灣區(qū)核心圈層，臨近南沙自貿(mào)片區(qū)、濱海灣新區(qū)，區(qū)位條件優(yōu)越。但過去多年來受到土地開發(fā)管控限制，片區(qū)目前開發(fā)程度僅有14%。對這一片區(qū)進(jìn)行連片土地整備，有助于盤活島內(nèi)大片閑置土地資源。
作為東莞市自然資源局派駐沙田泥洲島片區(qū)工作組的組長，這個(gè)月剛來到位于虎門港辦事中心的現(xiàn)場指揮部，楊思靜便和同事們馬不停蹄地開始了“掛圖作戰(zhàn)”，定下攻堅(jiān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排每周甚至每日任務(wù)?！霸诼牭巾?xiàng)目動工的機(jī)器聲之前，我們都會像釘子一樣扎在土地整備工作的一線。”
從天空俯瞰，泥洲島有且僅有一座雙向六車道的大橋與外界互聯(lián)，島上交通、商業(yè)配套設(shè)施簡陋，不適合工商業(yè)扎根發(fā)展。今年，現(xiàn)場指揮部工作組將重點(diǎn)攻堅(jiān)交通規(guī)劃和島內(nèi)環(huán)境整治，從產(chǎn)業(yè)空間布局出發(fā)，打造四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)體系，為下一步的全市統(tǒng)籌招商引資做好充分準(zhǔn)備。
以往，東莞的招商引資和用地供給大多由鎮(zhèn)街、園區(qū)主導(dǎo)，受到鎮(zhèn)域資源的分割限制，超過90%的招引項(xiàng)目為中小項(xiàng)目。
以土地這一最重要的資源要素保障為抓手，下大力氣招引更多大能級、大體量的項(xiàng)目，這是東莞的破題之道。
立足全市一盤棋、強(qiáng)化市級統(tǒng)籌正是此次標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備工作的最重要創(chuàng)新。為了高位統(tǒng)籌推進(jìn)“拓空間”，市“拓空間”總指揮部在原有基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整組織架構(gòu)和工作職能，由市委書記肖亞非、市長呂成蹊擔(dān)任總指揮部雙總指揮長；總指揮部下設(shè)辦公室，由分管副市長葉葆華兼任辦公室主任，辦公室下設(shè)綜合協(xié)調(diào)專責(zé)組、土地整備專責(zé)組、城市更新專責(zé)組。
在“總指揮部—總指揮部辦公室”架構(gòu)基礎(chǔ)之上，“4+2”近期重點(diǎn)實(shí)施片區(qū)還分別成立了6個(gè)現(xiàn)場指揮部，由市委書記、市長等市領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任指揮長，建立快速工作推進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)化市級對關(guān)鍵資源、核心環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌配置力度，對產(chǎn)業(yè)片區(qū)的土地整備頂層設(shè)計(jì)、宏觀決策、產(chǎn)業(yè)招商等重大事項(xiàng)把關(guān)定向。同時(shí)，還對應(yīng)建立了三級議事制度，分級審議審定重大政策與事項(xiàng)，落實(shí)市級戰(zhàn)略部署，確保高質(zhì)量、高水平推進(jìn)土地整備工作。
東莞市自然資源局也將標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備作為全局的“頭號工程”，向6個(gè)片區(qū)選派了50多名專業(yè)人員與技術(shù)骨干現(xiàn)場辦公，負(fù)責(zé)技術(shù)支撐與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并組建60人的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，提供規(guī)劃設(shè)計(jì)、測繪調(diào)查、評估測算、整備實(shí)施等技術(shù)服務(wù)。接下來，市自然資源局機(jī)關(guān)黨委還將在每個(gè)片區(qū)設(shè)立臨時(shí)黨支部，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用。
此外，作為“4+2”產(chǎn)業(yè)片區(qū)的對口協(xié)調(diào)單位，市財(cái)政局、市商務(wù)局、市投資促進(jìn)局、市工業(yè)和信息化局、市發(fā)展改革局也派駐人員進(jìn)駐片區(qū)，對接各項(xiàng)統(tǒng)籌工作。
以東深公路片區(qū)現(xiàn)場指揮部為例，目前共有工作人員20余人，市自然資源局6名、市投促局2名專業(yè)骨干加入后，充實(shí)了現(xiàn)場指揮部的力量。“特別是在土地政策、規(guī)劃和招商等方面，給了我們很大的專業(yè)支持。”羅東明說。目前，現(xiàn)場指揮部組建了100多人的土地整備隊(duì)伍，近期將分組入戶對1000多戶村民開展宣貫，推動800多畝連片用地的土地整備。
“產(chǎn)業(yè)”“空間” 融合統(tǒng)一
“爭取能招引至少一宗30億元以上的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?！绷_東明充滿期待地說，“希望乘著這股東風(fēng)，通過1400畝核心區(qū)帶動周邊約6800畝片區(qū)的發(fā)展，讓橋頭面貌一新、更像城市?！?/span>
“之前橋頭引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，用地面積最大的也就300多畝，投資額達(dá)到30億元的項(xiàng)目也只有一個(gè)。得益于這次標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)的市級戰(zhàn)略，通過市里配置土地資源要素，東深公路片區(qū)有望在較短時(shí)間內(nèi)新增800畝連片產(chǎn)業(yè)空間，使航母級企業(yè)落地橋頭成為可能?！笔凶匀毁Y源局橋頭分局局長張志杰說，“這樣可以較快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地供地建設(shè)，打通大企業(yè)落地難、落地時(shí)間長的關(guān)鍵痛點(diǎn)，為鎮(zhèn)街發(fā)展解決了大難題?！?/span>
過去，東莞的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與空間規(guī)劃的編制主體分別是市工信局、市投促局與市自然資源局，二者之間往往容易產(chǎn)生脫節(jié)。
“開展標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備就是為了承接更好更優(yōu)的項(xiàng)目，我們摒棄了以往‘單兵作戰(zhàn)’的打法，充分運(yùn)用前瞻思維，提前將‘空間’與‘產(chǎn)業(yè)’結(jié)合起來統(tǒng)籌謀劃?！睆垈トA介紹。
“也就是說，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的環(huán)節(jié)，就將對空間規(guī)劃的要求給到市自然資源局”，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中結(jié)合生產(chǎn)工藝要求，明確產(chǎn)業(yè)對場地、用地、布局、配套的要求，以及配套功能和配置比例等，落實(shí)到空間管控方案中，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與空間規(guī)劃融合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃從“定行業(yè)”轉(zhuǎn)為“定行業(yè)+定空間”。
在招商環(huán)節(jié)，由市投資促進(jìn)局牽頭編制實(shí)施產(chǎn)業(yè)招商事項(xiàng)，片區(qū)內(nèi)連片規(guī)整增量空間用來招引“龍頭”企業(yè)、“鏈主”企業(yè)，確保產(chǎn)業(yè)空間連片使用，而路網(wǎng)連通性強(qiáng)、周邊產(chǎn)業(yè)配套成熟的存量廠房和中小地塊，則用來招引“專精特新”、科技研發(fā)及配套企業(yè)。通過產(chǎn)業(yè)招商與用地空間協(xié)同，實(shí)現(xiàn)空間精準(zhǔn)開發(fā)、精準(zhǔn)招商。
在管控環(huán)節(jié)，項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營后不僅要對畝均財(cái)政貢獻(xiàn)、畝均產(chǎn)出比等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行管控，還將加強(qiáng)空間管控，建立項(xiàng)目用地出租、二次轉(zhuǎn)讓制度，嚴(yán)控分割轉(zhuǎn)讓，夯實(shí)“龍頭”企業(yè)、“鏈主”企業(yè)的連片產(chǎn)業(yè)空間保障。
從更長遠(yuǎn)的角度來看，通過“空間”與“產(chǎn)業(yè)”的結(jié)合，將系統(tǒng)整合優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，有利于推動城市發(fā)展向集約式內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。
總面積達(dá)8300余畝的謝崗銀瓶片區(qū)，莞惠城軌貫穿其間，而附近則是滿目蒼翠的崖山森林公園、鶯飛草長的銀瓶湖濕地公園，具有極為優(yōu)越的生態(tài)條件與交通條件。未來，這里將打造高端裝備產(chǎn)業(yè)基地啟動區(qū)，連片地塊引進(jìn)高端裝備制造企業(yè)，存量用地引育“專精特新”和科技研發(fā)企業(yè)，并將保留大面積農(nóng)業(yè)保育的生態(tài)功能。
未來，東莞還將進(jìn)一步加強(qiáng)國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)與管控，強(qiáng)化對城市核心區(qū)、產(chǎn)業(yè)片區(qū)、“工改工”片區(qū)的空間識別，同時(shí)將軌道交通、城市道路、公共配套、生態(tài)綠道、濱水空間等城市資源向這些區(qū)域重點(diǎn)配置布局。
利益共享 進(jìn)度提速
“我們很盼望泥洲島片區(qū)快點(diǎn)開發(fā)?！贝迕窈蜗壬鷮δ嘀迧u片區(qū)開發(fā)帶來的效益寄予希望。目前泥洲島片區(qū)所有村民均已搬遷至安居房。
長期以來，改造成本高、回收成本慢一直是土地整備最大的攔路虎，如何創(chuàng)新土地利益平衡機(jī)制，有效提升鎮(zhèn)街、村集體與村民參與的積極性，也是推動標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)改革的關(guān)鍵所在。
為此，新政策按片區(qū)分類出臺了統(tǒng)一的土地整備補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有利于在規(guī)范土地市場的征收補(bǔ)償秩序的同時(shí)，調(diào)動村集體和村民參與土地統(tǒng)籌開發(fā)的積極性。
而改造成本高也是擺在鎮(zhèn)街面前的一大難題。張志杰算了一筆賬，東深公路片區(qū)土地整備的成本高達(dá)13億元，“只靠鎮(zhèn)一級的力量顯然難以完成”。
按照“片區(qū)平衡、分類補(bǔ)償、一區(qū)一策”的思路，此次標(biāo)準(zhǔn)化片區(qū)土地統(tǒng)籌走的是一條片區(qū)資金平衡路徑的改革路子，算好“一本大賬”。特別是對已建成區(qū)的整備成本，將通過市級規(guī)劃資源投放，并聯(lián)動實(shí)施居商項(xiàng)目統(tǒng)籌解決。未來，各片區(qū)將選取一批臨水鄰綠、交通便捷的白地作為居商項(xiàng)目經(jīng)營性用地，既滿足產(chǎn)業(yè)人才的居住需求，產(chǎn)生的效益也可用于反哺片區(qū)整備開發(fā)與工業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)片區(qū)成本收益一體平衡。
此次改革還對市鎮(zhèn)共建共享機(jī)制進(jìn)行了創(chuàng)新。對謝崗銀瓶片區(qū)、塘廈龍背嶺片區(qū)整備成本由鎮(zhèn)級出資，市級設(shè)立土地整備周轉(zhuǎn)金，出借給屬地鎮(zhèn)用于土地整備工作，其中征拆補(bǔ)償費(fèi)用可100%使用市級周轉(zhuǎn)金。對另外四個(gè)片區(qū)，整備資金和土地收益由市、鎮(zhèn)按比例共同出資。
同時(shí)，改革優(yōu)化了利益共享模式，不是只做“一錘子”賣地買賣，而是通過一系列土地增值利益共享、稅收獎勵(lì)機(jī)制，為村集體、村民“留足長遠(yuǎn)”，分享城市發(fā)展紅利。
針對工業(yè)投資征地報(bào)批耗時(shí)長的“痛點(diǎn)”，在標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備中，還將優(yōu)先推出一批連片“標(biāo)準(zhǔn)地”，改革傳統(tǒng)供地模式，進(jìn)一步提高供地效率，為重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地“加速度”。通過“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，在“招拍掛”環(huán)節(jié)，就對固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出、畝產(chǎn)稅收、單位增加值能耗、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等作出“硬指標(biāo)”要求。
企業(yè)對標(biāo)拿地后，在遵循守法、公開、誠信的原則下，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)工程規(guī)劃許可適用完全告知承諾制，項(xiàng)目建成投產(chǎn)后按照法定條件和既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收。這一改革不但有利于減少企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批環(huán)節(jié)，縮短開工建設(shè)時(shí)間，還有利于政府篩選優(yōu)勢項(xiàng)目、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)招商，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用。
■數(shù)讀
在全市劃定10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)力爭三年內(nèi)整備4片2000畝以上6片700畝以上連片土地
其中??近期重點(diǎn)實(shí)施的“4+2”片區(qū)面積超過3萬畝今年內(nèi)將整備3000畝以上連片產(chǎn)業(yè)用地
2019年開展“拓空間”工作以來全市共拓展新增空間約3.8萬畝
其中??工業(yè)用地超1.5萬畝 盤活存量空間約3.5萬畝 提容產(chǎn)業(yè)空間1.8萬畝
2020年啟動“工改工”三年行動計(jì)劃至今，累計(jì)完成“工改工”拆除、整備1.9萬畝
●南方日報(bào)記者 郭文君 唐卓