空間，是制造業(yè)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展最重要的要素之一。
今年的省政府工作報告提出，東莞要立足實體經(jīng)濟(jì)，提升制造業(yè)能級，當(dāng)好地級市高質(zhì)量發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”。在“十四五”規(guī)劃綱要中，東莞提出建設(shè)以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)的全國先進(jìn)制造之都的新目標(biāo)。無論是加快重大項目落地速度，還是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐，都要做好、做活土地這篇文章。
近年來，東莞圍繞“拓空間”進(jìn)行了一系列體制機(jī)制創(chuàng)新與實踐探索，取得了顯著的成效。邁入“十四五”新時期，面對經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大需求，東莞如何進(jìn)一步破解土地瓶頸，全方位拓展優(yōu)化城市發(fā)展空間，還需要繼續(xù)用好改革“關(guān)鍵一招”，大力扭轉(zhuǎn)多年來“市鎮(zhèn)村組”四輪驅(qū)動的發(fā)展模式，強(qiáng)化市政府統(tǒng)籌主導(dǎo)權(quán)，為先進(jìn)制造業(yè)提供連片充足、高品質(zhì)低成本的產(chǎn)業(yè)空間，提高空間的利用效率與產(chǎn)出。
從“宗地收儲”轉(zhuǎn)向“片區(qū)收儲”
駕車行駛在中堂鎮(zhèn)北海工業(yè)區(qū)，幾幢正拔地而起的四五層高的現(xiàn)代廠房項目周圍，是一大片建于上世紀(jì)八九十年代的低矮老舊廠房、倉庫和工棚，二者形成了鮮明的對比。
改革開放40多年來，東莞通過“市鎮(zhèn)村組”四輪驅(qū)動的發(fā)展模式，快速完成了城市化與工業(yè)化，但也導(dǎo)致了建設(shè)用地碎片化蔓延，并存在大量歷史遺留問題。目前，全市的工業(yè)用地零散分布于超過2萬個地塊，面積小于75平方米的地塊占比超過90%。
“東莞過去單兵作戰(zhàn)，各鎮(zhèn)各村都在招商辦廠，給經(jīng)濟(jì)帶來活力的同時，也導(dǎo)致了規(guī)劃破碎，城市開發(fā)建設(shè)的效率不高。”東莞市“拓空間”總指揮部辦公室副主任、市自然資源局副局長張汝春說，東莞面積比深圳大，但GDP只有深圳的三分之一、財稅是深圳的六分之一，一部分原因要歸咎于開發(fā)質(zhì)效較低。
以土地收儲整備的方式，破解土地零碎化、低效化，為重大項目、龍頭項目提供土地要素支撐，對東莞的高質(zhì)量發(fā)展來說至為關(guān)鍵。
“拓空間工作開展以來，改變了以往以單個項目為導(dǎo)向的做法，立足實現(xiàn)城市發(fā)展供給支撐，把土地先收儲回來，建立全市‘一盤棋’引導(dǎo)收儲落圖落地，形成‘收管用’良性循環(huán)機(jī)制，希望達(dá)到一有項目就可以馬上落地的目標(biāo)。”市“拓空間”總指揮部辦公室負(fù)責(zé)人說。
2019年、2020年兩年，全市共收儲土地超過2.5萬畝。其中工業(yè)用地超過1萬畝。2019年收儲面積同比增長13%，2020年同比增長12%。通過土地收儲向一批國家、省、市重大項目供地，促成了京東都市智能產(chǎn)業(yè)新城、天安數(shù)碼、硅谷動力智能制造等一批重大項目落地。
在麻涌水鄉(xiāng)大道與東環(huán)路交會路段旁，工地施工一片忙碌。這片昔日零星種植香蕉的荒地，將在數(shù)年內(nèi)成為大灣區(qū)5G產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新高地——東莞水鄉(xiāng)平安信息科技港。
東莞市七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地中的東莞數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)基地、東莞水鄉(xiāng)新能源產(chǎn)業(yè)基地選址水鄉(xiāng)功能區(qū)。平安信息科技港正是水鄉(xiāng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)基地的重要組成部分，總用地面積約220畝，總投資人民幣40億元，將打造大灣區(qū)5G產(chǎn)業(yè)集群新高地。
今年，水鄉(xiāng)功能區(qū)全面鋪開總面積約2.5萬畝的八大核心單元土地整備，按照“連片開發(fā)、單元平衡”的原則，由水鄉(xiāng)管委會統(tǒng)籌主導(dǎo)土地整備、規(guī)劃設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項目落地。按照規(guī)劃，八大核心單元將打造成水鄉(xiāng)八島示范引擎，如麻涌站單元將打造“5G信息島”、洪梅梅沙單元將打造“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)島”。
傳統(tǒng)開發(fā)模式中，市場主體往往“吃肉留骨頭”，挑選面積小、成效快的項目，導(dǎo)致土地增值收益分配前后失衡、規(guī)劃實施不可持續(xù)、大產(chǎn)業(yè)空間和大公共設(shè)施項目部署難落地等局面。水鄉(xiāng)的探索實踐是東莞土地收儲思維由“宗地收儲”轉(zhuǎn)向“片區(qū)收儲”，也是東莞重點強(qiáng)化市級規(guī)劃引領(lǐng)作用，以功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌改變各鎮(zhèn)街“單打獨斗”發(fā)展模式的生動體現(xiàn)。
中山大學(xué)教授林江認(rèn)為，東莞強(qiáng)化市級統(tǒng)籌土地收儲有其必要性?！皷|莞經(jīng)濟(jì)要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，離不開招引優(yōu)質(zhì)項目，許多優(yōu)質(zhì)項目都需要連片土地，沒有市一級的力量難以完成跨鎮(zhèn)街的土地整備工作。”林江建議，在強(qiáng)化市級統(tǒng)籌土地收儲時，東莞要充分調(diào)動村組參與土地統(tǒng)籌的積極性，事先告知村集體統(tǒng)籌土地的用途，包括將建設(shè)怎樣的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)可能帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，以確保村民能夠理解和配合土地收儲工作。
從“個體改造”轉(zhuǎn)向“連片改造”
位于廣深高速公路虎門出口的虎門鎮(zhèn)大寧社區(qū)，原大板地工業(yè)園廠舊址上，一個全新的產(chǎn)業(yè)園正在加緊建設(shè)。曾幾何時，始建于上世紀(jì)80年代的大板地工業(yè)園，以“村村點火、戶戶冒煙”的發(fā)展模式，為大寧社區(qū)改革開放后的騰飛之路奠定了基礎(chǔ)。
“老廠房兩三層的層高太矮了，有幾家不錯的制造企業(yè)來看過，但舊廠房并不符合他們的要求?！贝髮幧鐓^(qū)黨工委書記譚啟棉盤算了一番，大板地工業(yè)園7萬多平方米的廠房，空置面積達(dá)到4萬多平方米，每平方租金不到6元，每月租金只有15萬元，“土地產(chǎn)出效益太低了！”
在土地日益緊缺的今天，伴隨產(chǎn)業(yè)體制、城市發(fā)展的日益變化，鎮(zhèn)村級工業(yè)園存在的歷史遺留問題多、權(quán)屬復(fù)雜、利用率低等問題日漸暴露，還呈現(xiàn)“布局散、污染大、隱患多”等問題，已經(jīng)很難滿足集約高效的發(fā)展利用需求，逐漸成為城市發(fā)展的桎梏。
位于廣深高速與莞惠城軌的十字交會處的道滘小河連片“工改工”項目工地上，舊廠房已經(jīng)拆除，土地也已平整完畢。小河項目前身瀝江圍工業(yè)區(qū)建于上世紀(jì)90年代，共有7.2萬平方米廠房，大多為一層的鐵皮房，用地粗放，從事的也是鞋材、五金加工等落后、污染產(chǎn)業(yè)，年產(chǎn)值只有1800萬元，權(quán)屬人大多為私人老板。小河村委書記盧志明說，因為廠房品質(zhì)不高，近幾年好企業(yè)“引不進(jìn)、留不住”，因為做大而離開的情況不是個別。#p#分頁標(biāo)題#e#
大板地工業(yè)園和瀝江圍的前世今生，正是東莞許多鎮(zhèn)村傳統(tǒng)工業(yè)園的縮影。目前，東莞土地開發(fā)強(qiáng)度逼近50%，農(nóng)村集體土地則承載了東莞全市2/3的經(jīng)濟(jì)存量、2/3的工商企業(yè)。目前，東莞全市鎮(zhèn)村工業(yè)園總面積52萬畝。根據(jù)統(tǒng)計，一般產(chǎn)業(yè)平臺的畝均產(chǎn)值和稅收只有495萬元和16萬元，遠(yuǎn)低于市重大項目的產(chǎn)出。
“城市更新之于東莞發(fā)展之重、突圍破困之急、轉(zhuǎn)換動力之強(qiáng)前所未有?！碑?dāng)前增量土地利用難以為繼，迫切需要以鎮(zhèn)村工業(yè)園改造為突破口推動存量空間的二次開發(fā)，為東莞高質(zhì)量發(fā)展騰挪空間。市自然資源局調(diào)研摸底統(tǒng)計，鎮(zhèn)村工業(yè)園中有改造潛力的達(dá)38萬畝，作為產(chǎn)業(yè)安排的25萬畝。
東莞過去10年的城市更新，大多以個體項目為主，缺乏對周邊區(qū)域的連片改造，造成城市道路交通、公共設(shè)施配套等跟不上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。這種碎片化用地問題也導(dǎo)致無法充分發(fā)揮集約用地的優(yōu)勢，存在土地資源潛在浪費(fèi)。在新一輪城市更新中，東莞提出以村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)連片更新改造為重點，強(qiáng)化政府、國企的統(tǒng)籌力度，拓展優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地空間，更好地承接大項目。
小河連片“工改工”項目，正是東莞首個采用市屬國企土地整備模式實施的“工改工”項目，首期、二期用地面積達(dá)到600畝，由市屬國有獨資企業(yè)東實集團(tuán)與道滘鎮(zhèn)政府共同成立的東莞市旗勝投資發(fā)展有限公司實施土地整備開發(fā)與改造，打響了國有企業(yè)作為鎮(zhèn)村工業(yè)園改造主體的頭炮。未來，小河項目將依托道滘石墨烯新材料等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和東實集團(tuán)5G產(chǎn)業(yè)資源，打造為“大灣區(qū)5G智造賦能產(chǎn)業(yè)示范基地”，預(yù)計年產(chǎn)值將達(dá)到15億元，稅收可突破5000萬元。
林江認(rèn)為，從粗放型的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型的發(fā)展模式，對于土地也不僅是數(shù)量上的要求，對土地質(zhì)量和周邊的配套要求也越來越高，需要通過打造相關(guān)配套提升東莞土地質(zhì)量，從而吸引更多優(yōu)質(zhì)項目落地。
今年，東莞將篩選一批重點優(yōu)質(zhì)項目、特別是連片“工改工”項目，納入城市更新“頭雁計劃”，率先打造10個千畝以上產(chǎn)城融合示范片區(qū)，打造城市更新、“工改工”示范標(biāo)桿，帶動引領(lǐng)全市城市更新項目成規(guī)模、提品質(zhì)。
從“單兵作戰(zhàn)”到“利益共享”
長期以來，改造成本高、回收效益慢一直是鎮(zhèn)村工業(yè)園改造的最大的攔路虎之一，直接降低了“工改工”對制造業(yè)市場的吸引力，尤其是導(dǎo)致村集體、村民產(chǎn)生畏難情緒。而在土地收儲中，如何有效提升鎮(zhèn)村參與統(tǒng)籌的積極性，也是推動收儲工作的關(guān)鍵所在。
共享紅利，成為破題的關(guān)鍵。東莞在土地收儲整備工作中，找準(zhǔn)土地收儲整備問題癥結(jié)，創(chuàng)新土地利益平衡機(jī)制，讓市、鎮(zhèn)、村三級共享改革紅利，促進(jìn)連片收儲、連片供應(yīng)、連片開發(fā)，著力構(gòu)建市級主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、多管齊下、利益共享、綜合保障的土地收儲整備新格局。
從松山湖高新區(qū)出發(fā)，約半小時車程，就能來到位于企石鎮(zhèn)的松山湖東部工業(yè)園。東部工業(yè)園位于企石鎮(zhèn)版圖上最北端片區(qū)，是東莞目前具有現(xiàn)成較大連片土地資源的園區(qū)，但卻因為土地收儲難等種種原因“沉睡”了10年。
通過實施“基礎(chǔ)補(bǔ)償+增值共享”的激勵措施，松山湖高新區(qū)收儲東部工業(yè)園6520畝土地，于2020年動工建設(shè)，并面向全球招商，吸引了12個優(yōu)質(zhì)項目入駐，投資總金額54.3億元，打破了過去久推不動的困局。按照這一收儲模式，在規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)用的基礎(chǔ)上，增加土地入市增值收益，土地的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值越高，老百姓的分紅收益越大，共同做大“蛋糕”，有效提升了鎮(zhèn)村參與土地統(tǒng)籌的積極性。
目前，東部工業(yè)園啟動區(qū)生活配套也將啟動，通過“打造有溫度的產(chǎn)業(yè)園區(qū)生活圈”，為今后發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)打下良好的基礎(chǔ)，同時以配套區(qū)建設(shè)帶動輻射周邊發(fā)展，讓周邊居民共享園區(qū)發(fā)展紅利。
“我們在土地整備中突出‘讓利’，將收益大部分留在鎮(zhèn)村，著眼民生福祉?！彼l(xiāng)管委會城市更新局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，管委會與屬地鎮(zhèn)按照比例進(jìn)行土地純收益分成，并約定出讓收益一定比例用于單元內(nèi)村莊活化整治，全面提升村莊人居環(huán)境品質(zhì)，以此凝聚最大發(fā)展共識。
在鎮(zhèn)村工業(yè)園改造中，為讓各方主體對“工改工”項目“想改、能改、快改”，東莞探索通過降低用房貢獻(xiàn)、降低公配負(fù)擔(dān)、允許與“工改居商”地塊捆綁實施平衡連片“工改工”改造成本、鼓勵“工改工”提容增效、對“工改工”項目實施優(yōu)惠地價、提高對“工改工”項目的財政獎補(bǔ)、稅收獎勵等一系列政策措施，全面激發(fā)市場“工改工”動力。
通過與村集體共享土地收益、降低對村集體開發(fā)主體準(zhǔn)入認(rèn)定、鼓勵村集體以磋商交易方式引入產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商等措施，在改造過程中讓村集體的利益得到充分保障，為村集體保留發(fā)展空間，實現(xiàn)利益共享，提高村集體招商運(yùn)營水平，帶動村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。
工業(yè)投資項目用地調(diào)規(guī)慢、征地報批耗時長也是東莞用地的“痛點”。為了進(jìn)一步提高供地效率，為重大項目落地“加速度”，東莞正在探索通過“標(biāo)準(zhǔn)地”改革傳統(tǒng)顛覆供地模式。
在松山湖高新區(qū)和松山湖東部工業(yè)園，已經(jīng)開始實施由容積率、固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度等指標(biāo)牽引的“標(biāo)準(zhǔn)地”改革供地方式，政府在供地時，就對固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出、畝產(chǎn)稅收、單位增加值能耗、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)都做出明確要求。企業(yè)對標(biāo)拿地后，以“承諾制”代辦“審批制”，對有關(guān)涉審事項作出承諾后，通過告知承諾便可直接開工，項目建成投產(chǎn)后按照法定條件和既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗收。
這一改革不但有利于減少企業(yè)投資項目開工前審批環(huán)節(jié)，縮短開工建設(shè)時間，還有利于政府篩選優(yōu)勢項目、實現(xiàn)精準(zhǔn)招商，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用。
今年開始，東莞在60平方公里的全市七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)全面實行“標(biāo)準(zhǔn)地”改革。同時，東莞還以七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地作為片區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的核心，通過產(chǎn)業(yè)鏈的延伸鏈接，輻射帶動周邊5—10公里范圍內(nèi)的村鎮(zhèn)工業(yè)園獲取新的發(fā)展動能，提高用地效率和開發(fā)強(qiáng)度，成為集產(chǎn)、居、研、服多元功能于一體的新型空間載體。#p#分頁標(biāo)題#e#
■專家訪談
中山大學(xué)教授林江：
強(qiáng)化土地市級統(tǒng)籌以大項目推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級
南方日報：您認(rèn)為目前東莞土地瓶頸問題主要表現(xiàn)在哪些方面？與產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局、高質(zhì)量發(fā)展存在哪些矛盾需要破除？
林江：目前東莞土地瓶頸問題主要表現(xiàn)為四個方面。其一，東莞依靠加工制造起家，近年來，盡管東莞在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面取得了良好成績，但是要在短期內(nèi)通過轉(zhuǎn)型升級釋放出更多的空間和土地，依然存在難度。其二，由于歷史遺留問題，東莞相當(dāng)部分的土地屬于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)地。這些土地的使用并沒有履行正規(guī)的法律手續(xù)，也無法從農(nóng)地轉(zhuǎn)為正式的工業(yè)或其他性質(zhì)的用地。其三，大量土地屬于農(nóng)地性質(zhì)，村集體以及村民對于土地的影響力巨大。如果村集體和村民的觀念和思維無法與時俱進(jìn)，也難以讓更多的土地資源被釋放出來。其四，從粗放型的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型的發(fā)展模式，對于土地不僅僅是數(shù)量上的要求，質(zhì)量和周邊的配套要求也越來越高，打造相關(guān)的配套需要付出更高的成本，從而制約了東莞土地質(zhì)量的提升。
要對現(xiàn)狀有所改變，東莞就需要從深層次矛盾著手解決土地瓶頸問題。政府要推動村集體、村民的觀念與時俱進(jìn)，還要進(jìn)一步用好用活“三舊”改造等政策，也要出臺更具吸引力的政策并激活市場的活力。
南方日報：東莞提出要強(qiáng)化市級統(tǒng)籌土地收儲，您有哪些建議？
林江：東莞強(qiáng)化市級統(tǒng)籌土地收儲，有其必要性。一方面，連片的土地比零碎的土地更有經(jīng)濟(jì)價值，便于招引大項目，促進(jìn)東莞經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。另一方面，要進(jìn)行跨鎮(zhèn)街的土地收儲，必須依靠市級行政力量。
由于東莞大量土地掌握在村組集體手中，東莞強(qiáng)化市級統(tǒng)籌土地收儲應(yīng)該先和村集體進(jìn)行良好溝通，確保村集體能夠吃透市政府的政策，減少阻力；應(yīng)事先告知村集體統(tǒng)籌土地的用途，包括將建設(shè)怎樣的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)可能帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，以確保村民能夠理解和配合土地收儲工作。
南方日報：如何協(xié)調(diào)市鎮(zhèn)村三級利益，調(diào)動村組參與土地統(tǒng)籌和城市更新的積極性？
林江：首先，是要說服村組參與土地統(tǒng)籌對村組的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會帶來怎樣的益處。目前，我國正在大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，村組集體如何積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并在其中發(fā)揮重要作用是一項重要議題。事實上，東莞是市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，村民對于土地統(tǒng)籌發(fā)展意義的認(rèn)識程度較全國其他地區(qū)更高。
其次，需要將金融杠桿運(yùn)用到村集體土地運(yùn)營中來。這就需要把“三舊”改造項目與村組土地的資本運(yùn)營結(jié)合起來，發(fā)揮資本對于土地資源價值的撬動和放大作用，從而增強(qiáng)村組和農(nóng)民參與土地統(tǒng)籌的意愿。
東莞市、鎮(zhèn)兩級的財政機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極參與村組集體土地統(tǒng)籌工作，發(fā)揮四兩撥千斤的功效。如果有地方財政的參與，會吸引更多的民間資金參與村組集體的土地統(tǒng)籌項目。
南方日報：目前以市場主導(dǎo)的“工改工”如何避免房地產(chǎn)化、空置率高的問題？政府如何強(qiáng)化統(tǒng)籌推進(jìn)連片“工改工”，更好地承接大項目？
林江：誠然，市場主導(dǎo)的“工改工”的核心是市場主導(dǎo)，如果地方經(jīng)濟(jì)無法維持可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢，“工改工”難免會出現(xiàn)房地產(chǎn)化和空置率高等問題。解決這個問題的根本在于大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。
從統(tǒng)籌土地發(fā)展到統(tǒng)籌地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府強(qiáng)化統(tǒng)籌不是一句口號，而需要落到實處。政府應(yīng)該更好地探索各種工具和手段，特別是要在村民自治的背景下，更好地發(fā)揮鎮(zhèn)政府對于村組土地統(tǒng)籌的作用。強(qiáng)化統(tǒng)籌連片“工改工”來承接大項目，還需要政府提出的統(tǒng)籌意見言之有物、有針對性，而且有預(yù)期的效果。這需要政府事前做好大量的調(diào)查研究，并在此基礎(chǔ)上提出統(tǒng)籌意見和建議。建議東莞鎮(zhèn)街政府將聘請各類人才參與“工改工”工作提上重要的議事日程，從而提升基層社區(qū)的治理能力，并且形成基層社區(qū)綜合治理的新東莞模式。
采寫：記者 郭文君 見習(xí)記者 唐卓