“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，以促進城市群發(fā)展為抓手，全面形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，明確提出以京津冀、長三角、珠三角等19大城市群推動我國城鎮(zhèn)化空間格局不斷完善。19大城市群以占全國25%左右的面積，70%左右的人口，創(chuàng)造了全國85%左右的GDP，以城市群發(fā)展來優(yōu)化空間發(fā)展格局有著堅實的現(xiàn)實基礎。
位于珠三角國家森林城市群的廣東省佛山市南海區(qū)三山森林公園
城市群因何確立
從理論上來講，確立19大城市群的空間布局有利于更好地發(fā)揮“城市群經(jīng)濟”。伴隨人口、資金等生產(chǎn)要素在城市內部和城市之間的流動配置，空間聚集已經(jīng)從“產(chǎn)業(yè)聚集”轉向“城市聚集”。在城市群內部，資源配置更為優(yōu)化、空間布局更為合理、經(jīng)濟運行更為高效，城市之間會產(chǎn)生1+1>2的正向聚合效應。
從現(xiàn)實來講，確立19大城市群的空間布局是國土空間優(yōu)化的必然要求。提高區(qū)域政策的精準化程度是優(yōu)化國土空間的重要手段，中國雖然“地大物博”，但并不是所有土地都適合大規(guī)模開發(fā)建設。區(qū)域發(fā)展不會呈現(xiàn)出“遍地開花”的格局，而是會向重點地區(qū)進行集聚。明確城市群的空間布局，為地方政府后續(xù)城市群規(guī)劃的落地提供了依據(jù)，可以更好地集中優(yōu)勢資源向適合城市群發(fā)展的區(qū)域傾斜。
確立19大城市群的空間布局是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不斷演進的必然結果。改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化建設不斷加速，城市之間的交流聯(lián)系也日趨密切，以城市群為核心的空間發(fā)展格局已基本形成，同時將城市群作為主要載體來實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調發(fā)展也已成為被普遍認可的城鎮(zhèn)化道路。
中原城市群地區(qū)性中心城市河南許昌市區(qū)
布局意義重大
19大城市群的空間布局，其意義主要體現(xiàn)為四個“有利于”。
有利于提高區(qū)域政策的精準性。從19個城市群的名稱來看，我國城市群發(fā)展的空間范圍將更加明確，從而為未來對成熟型、培育型和形成型城市群進行準確分類、制定差異化和針對性的發(fā)展規(guī)劃打下基礎。與“十三五”規(guī)劃相比，“十四五”規(guī)劃中部分城市群的名稱更加細化、精準，例如海峽西岸城市群改稱為粵閩浙沿海城市群，東北地區(qū)細化為哈長和遼中南城市群，為科學界定城市群的范圍提供了依據(jù)，也一定程度避免了城市群盲目“攤大餅”式的發(fā)展。
有利于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。19大城市群既覆蓋了東部沿海地帶，也涵蓋了中西部內陸地區(qū)，城市群的空間分布更加廣泛。面對東西差距、南北差距仍然客觀存在的現(xiàn)實，中央通過培育城市群帶動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的思路更加明確，也有助于分類引導大中小城市的發(fā)展方向和建設重點，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。
有利于經(jīng)濟的高質量發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟邁入高質量發(fā)展新階段，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)到了質、量共抓的新階段，通過城市群的發(fā)展有利于進一步釋放區(qū)域經(jīng)濟新動能。城市群是基于交通高度發(fā)達、社會分工深化、市場深度擴張、要素高度聚集而演化形成的區(qū)域經(jīng)濟形態(tài)空間組織形式，體現(xiàn)了生產(chǎn)從企業(yè)聚集到產(chǎn)業(yè)聚集再到城市聚集的延伸，城市群整體的資源配置效率提升，會產(chǎn)生更大的規(guī)模效益和分工收益。
有利于構建新發(fā)展格局。城市群的發(fā)展有利于加強區(qū)域合作、擴大對內對外開放，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展由傳統(tǒng)的省域經(jīng)濟、行政區(qū)經(jīng)濟向城市群經(jīng)濟轉變，城市群是發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢的重要空間載體，長三角、珠三角、京津冀等成熟型城市群要率先形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。
如何充分發(fā)展
下一步，要從以下方面充分發(fā)揮城市群布局之于發(fā)展的作用。
第一，以協(xié)調聯(lián)動發(fā)展。一方面，強化城市群內部各類規(guī)劃的協(xié)調。除極個別城市群外，城市群規(guī)劃空間范圍涉及多地，要以建立常態(tài)化聯(lián)席對接機制為重點，加強城市群內部各級政府之間的規(guī)劃協(xié)調、推進協(xié)調和治理協(xié)調，避免各城市間“多規(guī)不統(tǒng)一”的現(xiàn)象。另一方面，加強城市群之間的協(xié)調發(fā)展。在區(qū)域發(fā)展的實踐當中，城市群之間的聯(lián)動協(xié)調發(fā)展早已有端倪。例如，成渝城市群、長江中游城市群和長三角城市群的協(xié)調發(fā)展串聯(lián)起了長江經(jīng)濟帶發(fā)展，黃河流域的鄭（州）洛（陽）西（安）高質量發(fā)展合作帶依托于關中平原城市群與中原城市群的協(xié)調發(fā)展，中原-長三角經(jīng)濟走廊建設離不開中原城市群與長三角城市群的互動合作。未來，需要進一步強化成熟型城市群之間、成熟型與培育型、形成型城市群之間的協(xié)調發(fā)展。#p#分頁標題#e#
第二，以“四高”指導發(fā)展。城市群未來發(fā)展要向高水平開放、高質量發(fā)展、高品質生活和高效能治理的目標邁進。高水平開放即以中心城市為樞紐，依托國內、國際雙循環(huán)，打造城市內部、城市之間、城市群之間等多維循環(huán)發(fā)展格局。高質量發(fā)展本質上就是要追求質量和效益，城市群發(fā)展不僅要解決“不巨”“不強”“不聚”等發(fā)展規(guī)模問題，也要以增強中心城市和城市群的經(jīng)濟和人口承載能力為目標，追求城市群可持續(xù)、高質量發(fā)展。高品質生活即以“人”作為城市群發(fā)展的根本出發(fā)點，讓城市群發(fā)展符合廣大人民的愿望和期許，提升人民群眾的獲得感、幸福感、滿意度。高效能治理要求加強城市群內部一體化進程，提升城市協(xié)同治理的能級與水平。
第三，以中心城市、都市圈引領發(fā)展。首先，在城市群向“四高”邁進過程中，要突出中心城市在城市群發(fā)展中的引領帶動作用。中心城市不僅是城市群內部，也是推動國家經(jīng)濟增長的“動力源”。其次，小尺度、跨區(qū)域、相對精準的都市圈建設能夠強化城市群的核心作用，放大中心城市的輻射帶動作用，優(yōu)化城市群的城市體系，形成錯落有致的區(qū)域空間結構，推動城市群的“四高”發(fā)展。（作者系中國區(qū)域經(jīng)濟50人論壇成員、上海財經(jīng)大學長三角與長江經(jīng)濟帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長）