本杰明·赫斯科維奇：拜登政府該如何應對中國對澳大利亞的經(jīng)濟施壓？
近年來，中澳關系陷入僵局，而以“美國優(yōu)先”的特朗普對澳大利亞并無幫助。美國總統(tǒng)拜登上臺后，一些西方分析人士既看到了“改變打法”的希望，也指出拜登現(xiàn)行策略的錯誤。
需要指出的是，正如中國外交部反復重申的，中澳貿易爭端的責任在澳大利亞。中方提出的具體貿易限制也都是有理有據(jù)的。本文作者雖然支持在世貿體系中解決問題，但無視了這些背景，僅僅以政治化的視角看待中國的貿易舉措。作者對中國經(jīng)濟體制的理解也過于片面。觀察者網(wǎng)對此不予認同，翻譯本文，謹供讀者參考。
[文/ 本杰明·赫斯科維奇，譯/ 觀察者網(wǎng) 李碧琪]
盡管世界已經(jīng)邁入新的一年，新的美國總統(tǒng)也已上任，但是中國對澳大利亞的經(jīng)濟制裁仍在繼續(xù)。四年前，出于某些政治動機，貿易制裁的跡象就已經(jīng)出現(xiàn)，僅2020一年，澳大利亞對中國就減少了價值約30億澳元產品的出口。貿易爭端已然影響了澳各個行業(yè)，煤炭、葡萄酒、大麥和棉花所受影響最為顯著。截至當前，沒有任何跡象表明中國將大幅放寬這些貿易限制。
尤其是2020年，中澳兩國外交和政治關系急劇持續(xù)下滑，貿易狀況進一步惡化。現(xiàn)在，澳大利亞面臨的是日益尖銳化和極富挑戰(zhàn)性的外交形勢，可能出現(xiàn)針對澳在華公民的安全問題，領導人和部長級互訪交流頻度的下降，以及同中國官員接觸機會的大幅減少。
過去十年間，中國越來越頻繁地使用經(jīng)濟制裁手段，澳大利亞并不是唯一遭受制裁的國家（和地區(qū)）。中國大陸對挪威、日本、蒙古、韓國和中國臺灣地區(qū)，都曾施加貿易限制，以表達其憤怒并力圖推動他國或地區(qū)改變對華政策。如今，這種情況又發(fā)生在澳大利亞身上，許多澳大利亞人都在思考如何保護澳大利亞的出口產業(yè)，并最大程度地降低中國對本國的影響。
外交對話是解決爭端相對便利的方式
對美國來說，支持澳大利亞與中國打貿易戰(zhàn)有雙重目的，與拜登政府意圖加強盟友關系，以及同中國進行戰(zhàn)略競爭的工作重心相吻合。而幫助澳大利亞是一種有效的手段，既可以阻止中國在整個印太地區(qū)擴展影響力的雄心，同時也能夠以切實可信的方式履行對盟友和合作伙伴的承諾。有了支持澳大利亞的種種動機，拜登政府具體應該怎么做呢？
甚至在上任之前，拜登就表達了對澳大利亞的聲援。為應對2020年最后幾個月中國對澳日益增長的經(jīng)濟壓力，美國總統(tǒng)拜登的國家安全顧問杰克·沙利文（Jake Sullivan）發(fā)布推特稱：“正像我們一個世紀以來所做的那樣，美國將與我們的盟友澳大利亞肩并肩站在一起，團結民主國家的同胞，推進我們共同的安全、繁榮和價值觀?！?/p>
從澳的角度來看，作為美國外交政策中最有影響力的聲音之一，沙利文表達支持是一個令人鼓舞的信號，表明對于拜登政府，澳大利亞在華盛頓的地位和影響力有所提高。
但是，僅靠團結并不能緩解中國對澳貿易制裁所帶來的嚴峻經(jīng)濟壓力。中國除了保護本國工業(yè)和致力于實現(xiàn)自給自足外，其經(jīng)濟施壓還普遍受到特定的政治、外交、軍事或經(jīng)濟上不滿情緒的驅動。換句話說，施加制裁至少有一部分原因是中國為應對其他國家威脅而采取行動。
中國有時候會在沒有得到補償?shù)那闆r下收回這種經(jīng)濟施壓，今年或許也會這樣做，因為中國鋼鐵和能源行業(yè)的發(fā)展需要這些進口產品。但在中國能夠承擔貿易限制的經(jīng)濟成本的情況下，在經(jīng)濟限制大幅放寬之前，中國通常會要求受制裁國做出具體保證與保全面子的讓步，或作出相應的補救。中國堅決使用貿易限制的情況，對美國試圖僅靠外交辭令來改變中國的政策舉措，不是一個好兆頭。
當然，中國會注意到拜登最近對中國“濫用經(jīng)濟權力”和“咄咄逼人的脅迫行為”的批評。如果美國提高這些批評的程度，例如通過在領導人會晤時直接提出問題，或推動反對中國對澳經(jīng)濟制裁的七國集團宣言，中國對這一問題必然會進行更多的考量。
類似的外交舉動既可以讓更多人認識到中國運用貿易武器的手段，也可以在國際上擴大反對中國對澳實施經(jīng)濟制裁的聲音。但是，幾乎沒有理由認為，僅憑這樣的批評，中國的領導層就會改變其想法。正如最近中國的外交進攻趨勢，以及過去十年來中國將貿易制裁作為處理國際關系手段的工具所表明的那樣，中國愿意為了追求國家目標而忍受重大和長期的聲譽損害。
#p#分頁標題#e#中澳關系和中國共產黨的敏感性
在特朗普時代，美國參與了在葡萄酒問題上顯示團結的象征性活動，可能也只會帶來十分有限的改善。2020年11月，在中國對澳大利亞葡萄酒出口征收高達212%的反傾銷關稅后，包括國務卿邁克·蓬佩奧（Mike Pompeo）在內的一些美國高級官員開始發(fā)布自己喝澳大利亞葡萄酒的照片，以支持澳這個老盟友，并以此作為挑戰(zhàn)中國的手段。就像2020年12月“跨國議會對華政策聯(lián)盟”（Inter-Parliamentary Alliance on China）發(fā)起的為期一個月的購買澳大利亞葡萄酒運動，這些舉措是饒有趣味的、戲劇性的政治諷刺，也是對中國的警告。
但是，要在葡萄酒上保持團結所面臨的第一個問題是，中國對澳大利亞出口商征收關稅，最終可能對美國葡萄酒出口商帶來積極影響。因為這一政策會推動中國消費者尋找替代品。盡管關于對澳關稅會使美國葡萄酒出口商受益的數(shù)據(jù)尚不明晰，但據(jù)報道，中國對澳大利亞煤炭貿易的限制已經(jīng)使加拿大和美國煤炭出口商受益。
加拿大企業(yè)Teck增加了對華煤炭出口，圖片來源：mining.com報道截圖
因此，面對澳出口商被中國設限而產生的市場空間，即使是出于衷心幫助的愿望，顯示團結也依然抵不上填補市場的商業(yè)沖動。
其面臨的第二個問題是，如果沒有制定明確的政策和執(zhí)行機制，市場基本上不會響應國務卿的建議。對于澳葡萄酒出口商來說，在政府沒有采取措施改變市場的情況下，在華盛頓和美國駐世界各地大使館多喝幾瓶南澳大利亞紅葡萄酒，僅僅是于事無補的安慰。
如果小規(guī)模的消費者行動主義不是有效的應對措施，那么拜登政府是否也應該對部分中國出口商品設置關稅和其他的貿易限制，以此作為反擊中國對澳大利亞制裁的措施呢？邦妮·格拉澤（Bonnie Glaser）提出了一套反脅迫集體行動安排的方案，目的在于讓中國為其出于政治動機的貿易限制付出代價，并以此增強對潛在受害者的保護。
此類舉措可能會影響中方在決定何時、針對誰實施貿易限制時的長期風險考量。但鑒于中國共產黨的受圍心態(tài)以及對被美國主導的遏制戰(zhàn)略所削弱的擔憂，這意味著，如果采取這種政策，可能會進一步給澳大利亞帶來經(jīng)濟陣痛。
中國共產黨通常將澳大利亞的行為解讀為受美國主導、旨在損害中國利益的多國協(xié)同行動。澳大利亞是美國最親密的盟友之一，長期以來一直在人權、海洋和領土主張以及中國的海外投資等一系列爭議問題上挑戰(zhàn)中國。
對于中國共產黨而言，澳大利亞對中國人權和南海政策的侵犯是對中國社會穩(wěn)定、政權安全和領土完整的直接挑戰(zhàn)，對其“核心利益”的直接威脅。另外，澳大利亞對中國公司作為供應商和投資者的限制，也被中國共產黨視為對中國經(jīng)濟發(fā)展的威脅。
所以，自2016年以來，為應對這些侵犯國家主權的措施，中國在經(jīng)濟、外交和政治等方面對澳大利亞采取了一系列制裁性措施。
以美國為首的國際勢力，在經(jīng)濟上向中國施壓，以迫使中國停止對澳大利亞的經(jīng)濟制裁，這些行為可能也會被解讀為對中國經(jīng)濟發(fā)展和國家安全等方面的一系列“核心利益”的攻擊。如果澳大利亞加入或支持這種行動，中國或許會認為澳大利亞支持美國的反華政策，并引起中方強烈的敵對反應，使其進一步增強對澳的貿易限制舉措。
鑒于澳大利亞相對于美國較為劣勢的狀態(tài)，再加上澳大利亞對中國出口的嚴重依賴，中國的這種反擊更可能不成比例地直接影響澳大利亞，而非作為幕后主導的美國。
撇開可能進一步受中國制裁的擔憂不談，澳用限制貿易自由的手段來回應中國貿易限制的做法，也與澳幾十年來在外交和政治上支持自由的、基于規(guī)則的貿易體制的做法相悖。正如歷屆澳政策白皮書所強調的那樣，澳大利亞是一個貿易國，在經(jīng)濟開放和多邊主義方面有著深遠持久的偏好。在符合自身國家安全的前提下，澳大利亞尋求一個商品和服務普遍自由流動的世界。
如今，為彌補中國的貿易扭曲政策帶來的損失，不管是呼吁、自愿受益于，還是額外制定貿易扭曲措施，與澳之前宣布的政策都南轅北轍。這些政策迫使個人和企業(yè)增加成本，把中國商品排除在外，他們將不得不花更多的錢購買替代品。
這還將進一步使世界背離經(jīng)濟開放和增長的目標，而這是澳大利亞幾十年來通過來之不易的經(jīng)濟和貿易自由化一直在尋求的。
#p#分頁標題#e#多邊主義與地緣經(jīng)濟大戰(zhàn)略
盡管美國可能無法立即提供援助，但從長期來看，其可以通過再次提供多邊貿易體系來幫助澳大利亞，這一體系事關澳大利亞的經(jīng)濟增長乃至存亡。
澳大利亞長期以來本著原則性、務實性和利己性的原則建立多邊貿易體制。而世界貿易組織（WTO）及其前身機構建立的基于規(guī)則的貿易體制，旨在為所有國家提供法律補救和保護措施，這對于保護諸如澳大利亞這樣的中小型強國的權利和利益尤為重要。
如果美國在世貿組織上訴機構中繼續(xù)充當攪局者，并違反世貿組織的裁決，那么將間接地損害澳大利亞的利益。
澳大利亞目前正通過世貿組織向中國尋求對澳大麥出口的關稅補償。幾乎無可回避的諷刺之處在于，拜登政府延續(xù)了特朗普的政策，諸如讓世貿組織上訴機構缺員而停擺，以及對中國出口產品征收大量不符合世貿組織規(guī)定的關稅。這些政策破壞了澳大利亞呼吁抵制中國懲罰性貿易制裁的機構和程序。
即便世貿組織需要進行一些改革，美國至少應重新建設性地參與多邊貿易制度，遵守其規(guī)則和程序。
當然，正如許多人所指出的那樣，美國兩黨都沒有興趣全心全意地致力于讓美國重新加入世貿組織及其自由貿易議程。當前，許多民主黨和共和黨人對世貿組織的制度和貿易自由化持有根深蒂固的保留意見，他們普遍認為，中國正在以犧牲美國產業(yè)和工人的利益為代價獲取收益。
與此同時，拜登政府致力于“為中產階級服務的外交政策”，這將更令人懷疑其是否會采取自由貿易的政策路徑，也會使其更愿意采取貿易保護主義措施。雖然國內政治環(huán)境惡劣，但與世貿組織進行建設性的重新接觸應該是一個優(yōu)先事項。這不僅符合澳大利亞的利益，而且也符合受益于世貿組織規(guī)則和程序的美國盟友及其伙伴的利益。
拜登選定資深外交官庫特·坎貝爾擔任“印太協(xié)調員”，據(jù)路透社報道，他在近日聲稱，在即將舉行的中美會晤中，會強調中澳問題。圖片來源：報道截圖
從長遠來看，拜登政府還應制定全面的美國地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略，以此來應對中國對澳大利亞和其他國家日益頻繁使用的經(jīng)濟手段。特朗普政府在2017年的《國家安全戰(zhàn)略》中明確表示，“經(jīng)濟安全就是國家安全”，隨后拜登的競選活動也回應了這一觀點。但是，除了確定這種關系之外，華盛頓還需要做許多工作來制定一個連貫而全面的戰(zhàn)略，這將把經(jīng)濟因素和安全因素充分結合起來，以便能夠應對中國經(jīng)濟措施的挑戰(zhàn)。
這種地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略需要執(zhí)行兩項復雜的任務。首先，它需要在世界新出現(xiàn)的“地緣經(jīng)濟秩序”中，在相互競爭的安全和經(jīng)濟關切之間找到平衡。
過去，經(jīng)濟和安全兩大領域的決策之間存在著廣泛的、甚至是明顯的區(qū)別，而現(xiàn)在，關于基礎設施投資、電信、貿易以及許多其他方面的經(jīng)濟決策都涉及基本的安全問題。雖然美國制定地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略會受到澳大利亞等盟友的歡迎，但是它應避免廢除美國對經(jīng)濟開放的核心承諾，并應考慮到自由主義對開放市場的偏好被安全問題所取代時將造成的經(jīng)濟成本。
澳大利亞人都很清楚，中國經(jīng)濟政策變動帶來的影響會產生陣痛。但是，美國治療這種痛苦的方法應該與自由的、以規(guī)則為基礎的經(jīng)濟秩序保持大體一致，因為這種經(jīng)濟秩序促進了歷史上普遍繁榮的增長。
其次，也許更令人生畏的是，美國新的地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略需要準確地闡明如何在中國強有力的國家經(jīng)濟戰(zhàn)略下，捍衛(wèi)美國及其同盟者的經(jīng)濟利益和安全。
相比于其他國家，中國更傾向于利用經(jīng)濟政策來實現(xiàn)國家目標。中國共產黨建立在一個龐大而穩(wěn)步發(fā)展的經(jīng)濟體之上，不僅擁有巨大的技術驅動型的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，而且也有無可匹敵的受過高等教育的人才儲備。中國共產黨及其9000多萬黨員融入在中國企業(yè)界的管理結構中，而中國的法律制度可以要求國企和民企都服從國家目標。
同時，整個世界的出口收入都嚴重依賴中國經(jīng)濟，這為中國在全世界提供了現(xiàn)成的杠桿。中國的經(jīng)濟治國戰(zhàn)略是多變而靈活的，可謂是無所不包。因此，應對中國的經(jīng)濟措施將是美國有史以來面臨的最為嚴峻的國家安全挑戰(zhàn)之一。
地緣經(jīng)濟時代給美國及其盟友、伙伴帶來了新的、復雜的挑戰(zhàn)。至關重要的是，為了應對這些挑戰(zhàn)并有效制衡中國將經(jīng)濟實力作為國家戰(zhàn)略武器的努力，美國要建設性地重新參與到以規(guī)則為基礎的自由主義全球貿易體制。#p#分頁標題#e#
但是，要想在地緣經(jīng)濟競爭的時代中游刃有余，僅靠這種原則性的做法是不夠的。發(fā)動戰(zhàn)爭的新手段有很多，這使得制定有效的地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略和政策不僅困難，而且顯得十分重要。多年來澳大利亞和其他國家一直面臨著中國富有挑戰(zhàn)性的國家經(jīng)濟戰(zhàn)略，要充分把握其重要性，并在基于原則的條件下制定有效的應對措施，而這一過程才剛剛開始。