2023年末2024年初，多地密集部署地方機(jī)構(gòu)改革。
截至目前，已有北京、上海、重慶、天津、江蘇、湖南、福建、湖北、河北、陜西、甘肅、青海、四川、貴州、云南、江西、廣西等近20個(gè)省份，以及西安、南京、廈門等省會(huì)、副省級(jí)城市舉行機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員部署會(huì)議，披露了地方機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)任務(wù)，且已有省級(jí)新機(jī)構(gòu)掛牌。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道梳理發(fā)現(xiàn)，地方機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)任務(wù)主要包括：調(diào)整優(yōu)化重點(diǎn)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置，深化行政執(zhí)法體制改革，調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制，落實(shí)編制精簡(jiǎn)和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)要求，精簡(jiǎn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。
其中，既有對(duì)標(biāo)落實(shí)的“規(guī)定動(dòng)作”，包括調(diào)整金融、科技、社會(huì)工作、數(shù)據(jù)、三農(nóng)、老齡工作等機(jī)構(gòu)設(shè)置，也有因地制宜的“自選動(dòng)作”，比如廣西提出組建產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)、能源管理機(jī)構(gòu)等。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮認(rèn)為，中國(guó)五級(jí)行政體系形成了一套相互嵌套的命令鏈條，因此機(jī)構(gòu)改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。在自上而下推進(jìn)的機(jī)構(gòu)改革中，安排層層向下，先從中央到省級(jí)政府，再到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各地區(qū)也會(huì)因地制宜地制定改革方案。
地方機(jī)構(gòu)改革中，精簡(jiǎn)編制將觸動(dòng)深層次利益，各地提出“先立后破、不立不破”的原則，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“做好人的工作，執(zhí)行嚴(yán)的紀(jì)律”，而精簡(jiǎn)編制與充實(shí)基層仍存在一定張力，需要用自上而下的改革克服以往自下而上改革所面臨的障礙。
從中央到地方壓茬推進(jìn)
黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革正在有條不紊地推進(jìn)。
中共中央、國(guó)務(wù)院2023年3月印發(fā)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確：中央層面的改革任務(wù)力爭(zhēng)在2023年年底前完成，地方層面的改革任務(wù)力爭(zhēng)在2024年年底前完成。
2023年12月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室在《求是》雜志發(fā)表的文章介紹，中央層面機(jī)構(gòu)改革組織實(shí)施各項(xiàng)任務(wù)基本完成，新組建和重新組建部門均已掛牌運(yùn)行，涉改革部門“三定”規(guī)定和職責(zé)機(jī)構(gòu)編制調(diào)整通知已經(jīng)印發(fā)，黨中央、國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大幅減少，涉及的職責(zé)機(jī)構(gòu)編制調(diào)整事項(xiàng)落實(shí)到位，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制精簡(jiǎn)5%的任務(wù)已經(jīng)完成，機(jī)構(gòu)改革涉及的部門所屬事業(yè)單位調(diào)整劃轉(zhuǎn)基本到位。
這篇文章還披露了省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案的特點(diǎn)：對(duì)重新組建或調(diào)整優(yōu)化金融、科技、社會(huì)工作、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、數(shù)據(jù)管理、老齡工作等重點(diǎn)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)職責(zé)，深化行政執(zhí)法體制改革，調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制，優(yōu)化配置人員編制和規(guī)范部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理等作出具體部署。同時(shí)，各地與中央層面機(jī)構(gòu)改革有機(jī)聯(lián)動(dòng)，突出本地實(shí)際和特點(diǎn)，調(diào)整優(yōu)化有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，形成一組有力的改革“組合拳”，更好服務(wù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
機(jī)構(gòu)編制工作需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃。據(jù)報(bào)道，各省份、省會(huì)和副省級(jí)城市的機(jī)構(gòu)改革方案都要經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，四川省機(jī)構(gòu)改革工作推進(jìn)會(huì)議披露，省本級(jí)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見(jiàn)經(jīng)省委常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)。
金融、科技、社會(huì)工作破題
地方機(jī)構(gòu)改革首先要完成《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確要求在地方落實(shí)的事項(xiàng)，特別是重新組建或調(diào)整優(yōu)化地方金融、科技、社會(huì)工作、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、數(shù)據(jù)管理、老齡工作等領(lǐng)域職能機(jī)構(gòu)。
中央金融委員會(huì)會(huì)議已經(jīng)組建，并已于2023年11月召開(kāi)了兩次會(huì)議。
近日，中共江蘇省委金融委員會(huì)辦公室、中共江蘇省委金融工作委員會(huì)、江蘇省地方金融管理局掛牌成立。這是首個(gè)公開(kāi)亮相的省級(jí)金融委。
此外，“江蘇省地方金融監(jiān)督管理局”調(diào)整為“江蘇省地方金融管理局”，與省級(jí)黨委金融委員會(huì)辦公室和金融工委同列。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道從多位地方金融監(jiān)管人士處了解到，后續(xù)其他省份也將掛牌成立相關(guān)機(jī)構(gòu)。
但在省級(jí)以下的機(jī)構(gòu)改革中，除省會(huì)城市、計(jì)劃單列市及GDP超萬(wàn)億或人口超千萬(wàn)的城市外，地級(jí)市、各區(qū)縣已設(shè)立的地方金融監(jiān)管局將不再保留，或?qū)澽D(zhuǎn)至政府辦、財(cái)政部門或發(fā)改部門。
2023年7月二十屆中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委組建金融委及其辦公室、金融工委，要在地方現(xiàn)有金融工作機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上統(tǒng)籌設(shè)置，就是一個(gè)機(jī)構(gòu)，主要是抓監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)黨建工作。
二十屆中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)第一次會(huì)議還強(qiáng)調(diào)，關(guān)于科技部門職責(zé)機(jī)構(gòu)調(diào)整，地方情況與中央不同，要解決的突出問(wèn)題也不一樣。中央成立科技委主要是統(tǒng)籌各方面資源，集中力量辦大事，省一級(jí)不一樣，市、縣更不一樣，不同地區(qū)之間情況也千差萬(wàn)別，不一定完全與中央層面對(duì)應(yīng)?？萍脊芾砺氊?zé)該集中的還要適當(dāng)集中，不能把有限的科技資源“撒胡椒面”。市、縣科技機(jī)構(gòu)總體要加強(qiáng)，并保持相對(duì)穩(wěn)定。
目前，一些地方省、市、縣三級(jí)黨委成立了科創(chuàng)委。
比如，合肥市構(gòu)建了“一體化”統(tǒng)籌體系。建立由合肥市委科創(chuàng)委統(tǒng)籌決策的指揮體系，聚焦“三大一新”，即重大問(wèn)題協(xié)調(diào)、重大政策研究、重大項(xiàng)目推進(jìn)以及體制機(jī)制創(chuàng)新，基本實(shí)現(xiàn)市縣兩級(jí)組建“科創(chuàng)委、科創(chuàng)集團(tuán)、種子基金、天使基金”全覆蓋。
在地方機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，有的地方開(kāi)展了“自選動(dòng)作”。
2024年1月4日廣西自治區(qū)機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員部署會(huì)議披露，將健全黨對(duì)金融、財(cái)經(jīng)、科技、社會(huì)工作等領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，還將進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化科技部門職責(zé)、“三農(nóng)”工作機(jī)構(gòu)和大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)、組建產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)、能源管理機(jī)構(gòu)。
自上而下逐級(jí)推進(jìn)
地方機(jī)構(gòu)與中央“對(duì)齊”，更鮮明地體現(xiàn)在數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)調(diào)整方面。
日前，江蘇省數(shù)據(jù)局已正式掛牌，這是2023年國(guó)家數(shù)據(jù)局正式揭牌后，第一個(gè)成立的省級(jí)數(shù)據(jù)局。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，至今已有廣東、浙江、山東、安徽、貴州、廣西、甘肅、海南、新疆等十幾個(gè)省區(qū)市設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，每個(gè)地方的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的名稱、上級(jí)主管部門、行政級(jí)別都不盡相同。
比如，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局是隸屬于貴州省人民政府的正廳級(jí)機(jī)構(gòu)，福建省大數(shù)據(jù)管理局則是隸屬于福建省發(fā)展和改革委員會(huì)的副廳級(jí)機(jī)構(gòu)。北京市大數(shù)據(jù)中心和上海市大數(shù)據(jù)中心都是事業(yè)單位，但一個(gè)隸屬于北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局，一個(gè)隸屬于上海市人民政府辦公廳。
此前，地方大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)往往是自主探索的產(chǎn)物，有很強(qiáng)的靈活性和非常規(guī)性。
2019年3月，海南省出臺(tái)《海南省大數(shù)據(jù)管理局管理暫行辦法》，以此為依據(jù)設(shè)立了海南省大數(shù)據(jù)管理局。
海南省大數(shù)據(jù)管理局是全國(guó)首個(gè)以法定機(jī)構(gòu)形式設(shè)立的省大數(shù)據(jù)管理局，承擔(dān)著海南大數(shù)據(jù)建設(shè)、管理、服務(wù)等七項(xiàng)職責(zé)，但屬于“不列入行政機(jī)構(gòu)序列，不從事法定之外事務(wù)，具有獨(dú)立法人地位的法人機(jī)構(gòu)”。
這反映出，在機(jī)構(gòu)框架總體穩(wěn)定的前提下，為滿足地方緊迫發(fā)展所需，地方政府可能是被動(dòng)地采取了靈活增設(shè)機(jī)構(gòu)的非常規(guī)做法。
2023年10月25日，國(guó)家數(shù)據(jù)局正式掛牌，由國(guó)家發(fā)展改革委管理，劉烈宏被任命為國(guó)家數(shù)據(jù)局局長(zhǎng)，他同時(shí)擔(dān)任國(guó)家發(fā)展改革委黨組成員一職。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮認(rèn)為，在各層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對(duì)口”的體系中，中央層面的部門改革會(huì)“引導(dǎo)”省級(jí)改革，中央和省級(jí)改革安排進(jìn)一步為市帶來(lái)規(guī)范性影響。但地方情況千差萬(wàn)別，各地區(qū)也會(huì)因地制宜地制定改革方案。
以江蘇省數(shù)據(jù)局為例，其主管部門序列與國(guó)家數(shù)據(jù)局相同，局黨組書(shū)記為江蘇省發(fā)改委主任沈劍榮。不過(guò)，與江蘇省數(shù)據(jù)局“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的江蘇省政務(wù)服務(wù)管理辦公室是正廳級(jí)單位，因此江蘇省數(shù)據(jù)局“一把手”也是正廳級(jí)，而國(guó)家數(shù)據(jù)局“一把手”則為副部級(jí)。
“不同層級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革都存在著縱向?qū)R、橫向看齊和部門競(jìng)爭(zhēng)三條相互排斥又彼此融合的邏輯?！瘪R亮說(shuō)。
馬亮對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，自上而下逐級(jí)推進(jìn)的機(jī)構(gòu)改革中，縱向?qū)R的影響力最大，中央政府引導(dǎo)著省級(jí)改革安排，省級(jí)引導(dǎo)著市級(jí)改革安排。在上級(jí)所塑造的創(chuàng)新空間內(nèi)，下級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革的自主選擇存在協(xié)同性，橫向看齊會(huì)受到縱向?qū)R的制約。部門間競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)影響著改革安排，若部門間競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果與縱向要求不同，則地方政府可能存在更多元的策略選擇。
落實(shí)編制精簡(jiǎn)
《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精簡(jiǎn)。地方黨政機(jī)關(guān)人員編制精簡(jiǎn)工作，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實(shí)際研究確定。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)不作精簡(jiǎn)要求。
這將觸及深層次利益。中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）公共管理教研部主任王滿傳在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪時(shí)介紹，對(duì)于地方黨政機(jī)關(guān)人員編制精簡(jiǎn)工作，改革方案明確提出由各省（自治區(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實(shí)際研究確定，這考慮了各地情況不一樣，沒(méi)有做統(tǒng)一要求。
“省市兩級(jí)如果對(duì)現(xiàn)有編制進(jìn)行精簡(jiǎn)，收回的編制主要用于加強(qiáng)當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)領(lǐng)域和重要工作，但沒(méi)有規(guī)定精簡(jiǎn)編制的比例。同時(shí)，方案規(guī)定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)不作精簡(jiǎn)要求，這非常重要，體現(xiàn)了要加強(qiáng)基層建設(shè)，強(qiáng)化基層治理的力量。”王滿傳說(shuō)。
但有地方反映，編制不足問(wèn)題在一些部門已十分突出。
2023年11月，蘇州市委編辦、昆山市委編辦人士發(fā)表的文章介紹，包括昆山在內(nèi)的縣級(jí)政府人員規(guī)模配置基本上還是維持二十多年前的標(biāo)準(zhǔn)。例如，昆山市大數(shù)據(jù)管理局目前僅有1個(gè)處室、2位工作人員。而大數(shù)據(jù)資源管理中心核定編制11個(gè)，實(shí)有9人，因工作統(tǒng)籌等原因，實(shí)際從事相關(guān)工作僅5人，人手缺少較為嚴(yán)重。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制不作精簡(jiǎn)要求，此次地方機(jī)構(gòu)改革還將調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制。
湖北省提出，推動(dòng)資源、服務(wù)、管理向基層下沉，持續(xù)為基層減負(fù)。
甘肅省提出，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，健全基層治理體系，提高基層治理效能。
北京市提出，持續(xù)完善簡(jiǎn)約高效便民的基層管理體制，進(jìn)一步為基層擴(kuò)權(quán)賦能，切實(shí)為基層減負(fù)，讓基層把更多時(shí)間精力放在抓落實(shí)上。
上海市提出，持續(xù)為居村減負(fù)，明晰居村自治組織的功能定位，減輕居村行政工作事務(wù)負(fù)擔(dān)，完善居村工作評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步讓居村干部從形式主義、官僚主義的束縛中解脫出來(lái)，抓好為民服務(wù)主責(zé)主業(yè)。
上述蘇州市委編辦、昆山市委編辦人士發(fā)表的文章也認(rèn)為，應(yīng)探索賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在干部和機(jī)構(gòu)管理、統(tǒng)籌使用各類編制資源等方面更大自主權(quán)，助力擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)。
馬亮說(shuō)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)不作精簡(jiǎn)要求，很明顯就是希望能夠進(jìn)一步推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，能夠把更多的機(jī)構(gòu)編制資源向縣、鄉(xiāng)兩級(jí)下沉，能夠讓基層治理的干部隊(duì)伍得到充分保障和增強(qiáng)，這將更有利于開(kāi)展未來(lái)的基層治理工作。