削減存量收費公路
特別是收費普通公路，已是趨勢
“國道也能收費？”這是不少人看到205國道宿淮段即將收費的消息后的第一反應(yīng)。
10月20日，江蘇省政府官網(wǎng)發(fā)布消息，同意205國道宿淮收費站建成并符合通車條件后開征車輛通行費，按照政府還貸公路管理，由宿遷、淮安兩市進行聯(lián)合收費。
收費期限從開征車輛通行費之日起計算，在收費站運行兩年后再進行評估核定。收費標(biāo)準(zhǔn)為一至四類客車每車次10元、12元、15元、15元，一至六類貨車每車次10元、15元、30元、35元、40元、50元。
包括國道在內(nèi)的普通公路收費通常不在人們的經(jīng)驗范圍內(nèi)，特別是在高速公路收費年限頻繁被關(guān)注的情況下，“國道收費”容易引發(fā)爭議。
不過，非高速公路在收費的情況并不在少數(shù)。根據(jù)交通運輸部2022年底發(fā)布的《2021年全國收費公路統(tǒng)計公報》，全國有1.76萬公里一級公路和0.75萬公里二級公路收費，占收費公路總里程的13.4％。
從現(xiàn)行《收費公路管理條例》來看，這次收費無可非議，但又顯得與已經(jīng)持續(xù)十余年的削減收費公路的努力“格格不入”。
圖/視覺中國
哪些公路可以收費？
其實，宿淮收費站在2018年年底便已獲批。江蘇省發(fā)改委當(dāng)時作出“關(guān)于205國道宿淮收費站工程可行性研究報告的批復(fù)”，同意建設(shè)205國道宿淮收費站工程，總投資估算6865萬元，全部由沭陽縣政府財政資金解決，建設(shè)工期一年。
而205國道并非新近建成，其又被稱為山海關(guān)-深圳公路，即山深線。北起河北秦皇島市，南至廣東深圳市。全程2976.450千米，途經(jīng)河北、天津、山東、江蘇、安徽、浙江、福建和廣東8個省份。
宿淮收費站也并非205國道上唯一一座收費站，向北93公里便是位于江蘇徐州的205國道新沂收費站。
205國道新沂收費站前身是沭河大橋收費站，原本收費期限只到1998年，本應(yīng)撤掉之時趕上新沂市完成對205國道新沂段的改建，新的205國道正好從沭河大橋經(jīng)過。
于是，沭河大橋收費站更名為新沂收費站，延長收費年限16年，直到2014年。此后，新沂收費站不斷延長收費期限。2023年7月，這座命名于1998年的國道收費站還開通了數(shù)字人民幣繳費方式。
宿淮收費站是在這條早已建成的國道上又一座新設(shè)的收費站。
對于為何新設(shè)收費站，江蘇省發(fā)改委2018年作出批復(fù)時表示，為提升國道服務(wù)水平，緩解政府還款壓力。
近日有媒體曾在江蘇省政府官網(wǎng)政民互動欄目留言咨詢，江蘇省交通廳工作人員回電解釋稱，205國道宿遷至淮安段是政府還貸一級公路，按照規(guī)定是可以收費的?！斑@條路從建的時候，就是作為收費公路來融資和建設(shè)的，現(xiàn)在還有將近10個億的存量債務(wù)”。
根據(jù)江蘇省交通廳官網(wǎng)發(fā)布的信息，截至2022年12月，江蘇省有16條普通公路收費，包括國道、省道，總里程達(dá)到1131.8公里。
2020年6月，江蘇省政府同意104國道官山收費站開征車輛通行費，收費年限達(dá)15年，給出的理由同樣是“還債”。“收費站所收車輛通行費全額解繳睢寧縣財政，納入同級財政預(yù)算管理，用于該工程建設(shè)債務(wù)本息和收費站正常開支?！?/p>
從全國的情況來看，近年位于一級公路的收費站數(shù)量小幅增加。在高速公路以及一至四級公路的五個技術(shù)等級公路中，區(qū)分一至四級公路的因素是“是否只供汽車行駛以及車道數(shù)量”等，如：一級公路為供汽車分方向、分車道行駛，全部控制出入的多車道公路；二級公路為供汽車行駛的雙車道公路。205國道宿淮段便屬一級公路。
交通運輸部發(fā)布的《2021年全國收費公路統(tǒng)計公報》（以下簡稱《公報》）提及，2021年末，一級公路收費站由300個增加至308個，凈增加8個；二級公路收費站由122個減少至115個，凈減7個；獨立橋梁及隧道收費站由59個增加至61個，凈增兩個。
如2022年一年，湖北省荊門市便增加了兩個一級公路收費站，使得收費公路通行費收入從上年的5866.84萬元增長至11093.36萬元。
也就是說，現(xiàn)實中收費站并非只位于高速公路，也存在于國道、省道等一、二級公路，盡管其占比較小。
上述《公報》顯示，截至2021年末，全國收費公路里程18.76萬公里，占公路總里程528.07萬公里的3.55％。其中，高速公路16.12萬公里，一級公路1.76萬公里，二級公路0.75萬公里，獨立橋梁及隧道1329公里。
也就是說，除了高速公路，還有14.1％的一級公路、二級公路等在收費，分別收取通行費101.1億元、26.8億元。
（視頻截圖）宿淮收費站。
削減收費公路是大勢所趨
當(dāng)前我國公路收費的依據(jù)是什么？
交通運輸部公路局相關(guān)工作人員在接受媒體采訪時表示，相關(guān)權(quán)力在地方政府，無須交通運輸部批準(zhǔn)。一般流程是當(dāng)?shù)亟煌ㄖ鞴懿块T提出，報當(dāng)?shù)卣?，后者審批即可。按照現(xiàn)行條例，未規(guī)定一二級公路不能收費。
所謂“現(xiàn)行條例”主要指2004年11月1日起施行的《收費公路管理條例》，其中第十條規(guī)定，“政府還貸公路”和“經(jīng)營性公路”經(jīng)依法批準(zhǔn)后，可以收取車輛通行費。
“政府還貸公路”指縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)的公路。這是地方政府以“還債”為由在公路設(shè)置收費站的依據(jù)。
政府還貸公路由所在地省級政府交通管理部門實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款，收費站的設(shè)置也由省級政府審查批準(zhǔn)。
究竟哪些公路可以收費？《收費公路管理條例》對于建設(shè)收費公路的技術(shù)等級和規(guī)模也有明確約定：一級公路連續(xù)里程50公里以上。技術(shù)等級為二級以下（含二級）的公路不得收費。但是，在國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)的二級公路，其連續(xù)里程60公里以上的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以收取車輛通行費。
因此，205國道宿淮段符合收費標(biāo)準(zhǔn)，并且審批權(quán)限就在省級政府。
但值得關(guān)注的是始于2013年的《收費公路管理條例》修訂。此后曾在2013年、2015年、2018年三次公開征求社會意見。2018年12月，交通運輸部對外發(fā)布了《收費公路管理條例（修訂草案）》，向社會開展為期一個月的公開征求意見。
這份修訂草案中最重要的變化便是有關(guān)收費公路的條款，特別是提高收費公路設(shè)置門檻，規(guī)定新建的收費公路只能是高速公路，停止新建收費一、二級公路和獨立橋梁、隧道，嚴(yán)格控制收費公路規(guī)模。同時明確車輛通行費收入無法滿足債務(wù)利息和養(yǎng)護管理支出需求的省份不得新建收費公路，防止盲目投資建設(shè)。
在收到69份反饋意見、共計272條意見后，交通運輸部新聞發(fā)言人曾在2019年1月表示，將在研究吸收各方意見的基礎(chǔ)上進一步修改完善修訂草案后，按程序報送國務(wù)院。
但是《收費公路管理條例》的修訂尚無結(jié)論。2021年年初，交通運輸部辦公廳一度表示當(dāng)年將統(tǒng)籌推進其列入國務(wù)院年度立法計劃，并推動盡快出臺。不過在2021年、2022年和2023年的國務(wù)院年度立法計劃中，始終未見“收費公路管理條例”身影。
這也是205國道宿淮段收費依然符合現(xiàn)行規(guī)定的原因。
其實，無論是2004年開始施行的《收費公路管理條例》，還是2018年發(fā)布的修訂草案，都只是為新建收費公路設(shè)置門檻。但是收費公路存在的歷史遠(yuǎn)早于2004年，而是始于1984年開始實施的“貸款修路、收費還貸”政策。
除去《收費公路管理條例》的修訂另一個重要的時間節(jié)點可以追溯至2009年2月，國務(wù)院辦公廳當(dāng)時轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委、交通運輸部和財政部制定的“逐步有序取消政府還貸二級公路收費實施方案”（下稱“實施方案”），對于東、中、西部地區(qū)停止審批新的收費二級公路項目，以及取消已有政府還貸二級公路收費都給出明確時間表。
隨著《收費公路管理條例》于2004年施行，東部地區(qū)已于當(dāng)年停止發(fā)展二級收費公路。實施方案要求，中部地區(qū)從2009年起，停止審批新的二級收費公路項目。西部地區(qū)的省份如決定取消政府還貸二級公路收費，從決定取消之日起，同步停止審批新的二級收費公路項目。此外，對于存量收費二級公路，從2009年起到2012年年底前，東、中部地區(qū)逐步取消政府還貸二級公路收費，使全國政府還貸二級收費公路里程和收費站點總量減少約60％。西部地區(qū)是否取消政府還貸二級公路收費，由省級政府自主決定。
就在2009年2月底與4月底兩個時間節(jié)點，先后有第一批5個省份與第二批7個省份，共計12個中東部省份停止政府還貸二級公路收費，占全國政府還貸二級公路收費站總量的65％。
2016年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委物流業(yè)降本增效專項行動方案（2016—2018年）的通知》，要求交通運輸部、國家發(fā)展改革委、財政部按職責(zé)分工負(fù)責(zé)，持續(xù)推進“逐步有序取消政府還貸二級公路收費”。
一些西部省份取消收費二級公路則經(jīng)歷了更為漫長的過程，如甘肅直到2017年年底前才一次性取消全省政府還貸二級公路收費。
在當(dāng)時收費公路總里程中，收費二級公路里程和收費站均占收費公路總量的60％左右，但是隨著高速公路建設(shè)逐漸形成網(wǎng)絡(luò)，原有的二級公路的干線骨架作用功能逐漸削弱，加之二級公路收費站大多分布在城鄉(xiāng)居民頻繁使用的區(qū)域，因此收費二級公路成為第一批被取消的收費公路。
盡管實施方案僅涉及二級公路，但是一些省份會將收費的一級公路同步取消。如2017年4月，寧夏比原計劃提前半年多撤銷全區(qū)25個政府還貸普通公路收費站，涉及一級公路、二級公路、獨立的大型橋梁和隧道。
在實施方案推出后，時任交通部新聞發(fā)言人特別強調(diào)，將加強一級收費公路管理，特別是嚴(yán)格控制和規(guī)范將取消收費后的政府還貸二級公路改建升級為一級公路繼續(xù)收費，從而建立以高速公路為主體的、低收費、高效率的收費公路網(wǎng)絡(luò)和以普通公路為主體的非收費公路網(wǎng)絡(luò)。
這也是人們習(xí)慣將高速公路與收費公路相對應(yīng)，國道、省道等普通公路與非收費公路概念對應(yīng)的由來，這也確實是2009年以來的趨勢。
取消收費后，新建公路如何籌資？
“貸款修路、收費還貸”政策，最早是因政府財政資金不足而興起，在取消收費公路時也勢必面臨兩個問題，存量收費公路如何還貸？后續(xù)新建公路如何籌資？
“貸款修路、收費還貸”模式，曾對中國公路網(wǎng)的快速發(fā)展起到過積極作用。截至2009年年中，在國內(nèi)公路網(wǎng)絡(luò)中，95％的高速公路，61％的一級公路，42％的二級公路依靠收費公路政策建設(shè)。據(jù)時任交通運輸部新聞發(fā)言人何建中介紹，如果沒有收費公路政策，我國二級以上高等級公路將比現(xiàn)在減少三分之二以上規(guī)模。
當(dāng)時之所以沒有對西部地區(qū)取消政府還貸二級公路定下收費時間表，主要是由于區(qū)位、財力等原因，西部地區(qū)當(dāng)時還難以進行大規(guī)模的高速公路建設(shè)，二級公路仍是區(qū)域干線公路建設(shè)發(fā)展的主要重點。如果取消收費二級公路，干線公路建設(shè)的籌資將會遇到很多困難，這也是當(dāng)年實施方案提出“逐步有序取消”的原因。
其實，2009年“實施方案”發(fā)布的一個重要契機便是2008年年底，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》，逐步有序取消政府還貸二級公路收費是其中的重要組成部分。
當(dāng)時確定中央每年從成品油消費稅中安排260億元專項資金，補助各地取消政府還貸二級公路收費，用途包括債務(wù)償還、人員安置、養(yǎng)護管理和公路建設(shè)等。普通公路投資的體制逐步被理順。
何建中在2009年曾表示，在今后一段時期內(nèi)，收費公路政策仍將是我國籌集公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不可或缺的政策渠道。但是，隨著國家財力的不斷增強和公路網(wǎng)絡(luò)的逐步完善，各級地方政府要不斷加大財政資金的投入力度，逐步提高政府預(yù)算內(nèi)資金在公路建設(shè)和養(yǎng)護費用中的比重，發(fā)揮政府在公路建設(shè)和發(fā)展中的主導(dǎo)作用，承擔(dān)政府應(yīng)有的公共財政義務(wù)。
換言之，以2008年成品油價格和消費稅改革為契機，相對于高速公路，普通公路的公益性逐步強化。
不過，現(xiàn)行政策依然為以“貸款修路、收費還貸”的方式建設(shè)一級公路，乃至為西部省份的二級公路收費留下“口子”。
“普通公路并未被嚴(yán)格定義為一種政府提供的公共產(chǎn)品，因此資金來源仍然多元，是否收費也取決于此，如果資金來源于公共預(yù)算收入，自然不會收費，但如果來自銀行貸款，或是通過PPP模式引入社會資本，則需要收費還債。不過從過往PPP入庫項目來看，更多是高速公路項目，鮮有普通公路項目?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)教授溫來成告訴《中國新聞周刊》，一方面是由于普通公路網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)日益完善，另一方面則由于高速公路能獲得穩(wěn)定收益。
在政策留有空間的情況下，地方財力成為決定修路資金來源的關(guān)鍵。
2012年4月發(fā)布的《江蘇交通“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》曾提出，對部分政府財力不足的蘇北地區(qū)適當(dāng)發(fā)展一級收費公路項目，加緊普通公路調(diào)整布局，指導(dǎo)普通收費公路持續(xù)健康發(fā)展。此次引發(fā)關(guān)注的宿淮收費站正位于蘇北。
是否繼續(xù)收費，往往也影響到當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境，不少司機和當(dāng)?shù)厥忻褚财毡楹粲醣M早取消普通公路收費。
以312國道陜西咸陽至永壽一級公路收費站為例，早在2018年，當(dāng)?shù)孛襟w曾接到咸陽市雙照街辦和乾縣的一些村民反映，稱312國道咸陽至永壽段上的雙照和乾縣兩座收費站已經(jīng)設(shè)立20年了，不僅增加了沿線群眾出行負(fù)擔(dān)，更阻礙了地方經(jīng)濟的發(fā)展，希望政府能夠從民生和招商引資方面考慮，撤銷這兩座收費站。
“為了節(jié)省過路費，許多車輛都選擇從收費站兩側(cè)的村子繞行?！?當(dāng)?shù)卮迕裾J(rèn)為，咸永一級公路這兩座收費站從1998年元月份開始收費，到2018年已經(jīng)接近20年。2012年，政府已經(jīng)取消了312國道上的永壽、彬縣、長武收費站，但不知為何沒有取消這兩座收費站。
312國道咸陽至永壽一級公路收費經(jīng)營權(quán)在2003年被轉(zhuǎn)讓給陜西咸永路業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司，期限為20年。按照陜西省人民政府《關(guān)于國道312咸陽至永壽一級公路收費經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的批復(fù)》（陜政函【2003】152號），該收費站應(yīng)于2023年8月31日到期。后因疫情原因，延長到2023年11月 18 日。
在收費超過20年后，這座收費站近日終于正式“退休”。咸陽市交通局于2023年11月17日公告，咸永一級公路收費期限屆滿，其所屬的雙照、乾縣收費站將于2023年11月18日8時起停止收費。