? 汪德華｜中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究所
? 劉立品｜中銀證券
【導(dǎo)讀】2023年11月6日，財(cái)政部通報(bào)8起、共計(jì)460億元新增地方隱形債務(wù)問責(zé)典型案例。自貴州“水司樓”事件之后，地方債一直是各界熱議話題。近年來(lái)財(cái)政部也出臺(tái)各種政策，要求地方積極化解債務(wù)。而悄悄增加的“隱形債”，則是業(yè)界早已關(guān)注、卻還未為公眾所知的問題。本文分析地方隱形債的形成原因，并以兩個(gè)較為成功的隱形債化債方案為例，提出化解隱形債風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。
文章指出，地方通過政府擔(dān)保、國(guó)有企事業(yè)單位代為借款、直接承諾財(cái)政資金償還等各種“后門”，在法定債限額之外進(jìn)行借貸。2018年前后，地方通過各種平臺(tái)公司和金融手段，隱形債務(wù)大規(guī)模增加。根源在于政府負(fù)擔(dān)的職責(zé)范圍邊界模糊，獲取違規(guī)資金的方式較多。隱形債不僅因增長(zhǎng)過快導(dǎo)致地方債風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)因資金周期錯(cuò)配，影響地方政府現(xiàn)金流，造成嚴(yán)重后果。作者指出，地方資金獲取的“前門”不足，是隱形債大量增加的原因之一，在浙江的案例中，地方政府就以“開前門堵后門”方式遏制隱形債問題。而鎮(zhèn)江的案例表明，政府下決心節(jié)省開支、處置資產(chǎn)、積極還債，加上省級(jí)政府的支持，債務(wù)問題可以得到解決。
針對(duì)隱形債務(wù)問題，作者建議：首先，提供“前門”是必須的，將現(xiàn)有隱形債務(wù)附條件地完成置換，讓隱形債不再隱形是必要一步；二是建立基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，增加地方政府大型公益建設(shè)項(xiàng)目的長(zhǎng)期可靠低成本資金來(lái)源；此外，還應(yīng)對(duì)地方政府投融資活動(dòng)進(jìn)行有效約束；最后，控制上級(jí)向下級(jí)隨意下達(dá)“無(wú)資金”任務(wù)，并增強(qiáng)各級(jí)政府投資活動(dòng)和各類債務(wù)的透明度。
中國(guó)地方政府隱性債務(wù)：
發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)展望
自《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”）出臺(tái)和新《預(yù)算法》2015年實(shí)施以來(lái)，一般債和專項(xiàng)債成為地方政府舉債融資的唯一合法渠道。但受制于各種客觀原因，地方政府舉債的“后門”并未關(guān)嚴(yán)，部分地方政府仍然或明或暗地采用多種手段進(jìn)行債務(wù)籌資以支持地方建設(shè)。這類債務(wù)籌資普遍被稱為“地方政府隱性債務(wù)”。一般認(rèn)為，地方政府隱性債務(wù)是與2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后的債券融資的顯性債務(wù)相對(duì)應(yīng)的。隱性債務(wù)，是指地方政府在法定債限額之外，直接或承諾以財(cái)政資金償還、違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。具體說來(lái)，隱性債務(wù)既包括地方政府融資平臺(tái)公司、國(guó)有企事業(yè)單位等代替地方政府舉借，由政府提供擔(dān)保、財(cái)政資金償還、以國(guó)有資產(chǎn)獲政府儲(chǔ)備土地抵押質(zhì)押或變相抵押質(zhì)押、以預(yù)期土地出讓收入作為償債來(lái)源等方式支持償還的債務(wù)，也包括地方政府在設(shè)立投資基金、開展PPP（政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)等過程中，通過約定回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式形成的政府長(zhǎng)期支出事項(xiàng)債務(wù)。
地方政府隱性債務(wù)已引起學(xué)術(shù)界和相關(guān)機(jī)構(gòu)的高度重視，但其發(fā)展現(xiàn)狀如何卻缺少公開的官方信息。隱性債務(wù)究竟有多大規(guī)模，缺少權(quán)威的說法，但其危險(xiǎn)性不言自明。本文認(rèn)為，由于“關(guān)后門”并不徹底，2015年新《預(yù)算法》實(shí)施之后，除增加了公開合法的債券籌資渠道之外，地方政府的隱性債務(wù)籌資手段和方式，與2015年之前的地方政府性債務(wù)并沒有實(shí)質(zhì)上的不同。因此，國(guó)家審計(jì)署2011年、2013年公布的關(guān)于地方政府性債務(wù)的專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告提供的結(jié)構(gòu)性債務(wù)信息，可以為分析當(dāng)前的隱性債務(wù)提供參照。
基于這一視角，本文擬對(duì)中國(guó)地方政府隱性債務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀及未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)防控的思路進(jìn)行初步討論。文章第一節(jié)總結(jié)現(xiàn)有關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的已有研究并略做評(píng)述。第二節(jié)結(jié)合地方政府性債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告披露的結(jié)構(gòu)性信息，在對(duì)現(xiàn)有研究方法略做調(diào)整的基礎(chǔ)上初步估算我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模。第三節(jié)根據(jù)公開披露信息總結(jié)現(xiàn)有中央和地方處置隱性債務(wù)的思路和方案。第四節(jié)討論處理隱性債務(wù)的困境并初步提出若干政策建議。
▍地方政府隱性債務(wù)的已有研究
雖然地方政府隱性債務(wù)的總體發(fā)展?fàn)顩r缺乏官方公開信息，但財(cái)政部、審計(jì)署和中國(guó)人民銀行披露的若干案例，大致勾畫了地方政府隱性債務(wù)存在的具體方式。
財(cái)政部通報(bào)的地方政府違法違規(guī)舉債案例顯示，2015年以來(lái)，多個(gè)地方政府以政府購(gòu)買名義、建設(shè)—移交（BT）等方式變相舉債；通過信托或資產(chǎn)管理計(jì)劃等方式違法違規(guī)舉債擔(dān)保。同樣，審計(jì)署公布的國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示，2015年以來(lái)，多個(gè)地方政府通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議、以土地收儲(chǔ)項(xiàng)目貸款、向企業(yè)借款等多種方式，形成大規(guī)模地方政府隱性債務(wù)。另外，中國(guó)人民銀行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告2018》中也提及，地方政府通過平臺(tái)公司、購(gòu)買服務(wù)、PPP、各類發(fā)展基金和引導(dǎo)基金等進(jìn)行融資，資金來(lái)源除傳統(tǒng)的表內(nèi)貸款，以及保理、銀票保函等表外授信外，還包括資管計(jì)劃等表外類信貸融資，其中部分涉及明股實(shí)債、抽屜協(xié)議、承諾回購(gòu)等違規(guī)方式，導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模快速增長(zhǎng)。
現(xiàn)有研究大多是從地方政府債務(wù)舉借主體、資金來(lái)源和資金投向三個(gè)角度，估算我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的總體規(guī)模。我們認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)署2013年關(guān)于地方政府性債務(wù)的審計(jì)報(bào)告已經(jīng)清楚揭示了地方政府債務(wù)舉借的具體信息，包括舉債主體、資金來(lái)源、使用投向等方面的基本情況。雖然新《預(yù)算法》實(shí)施之后，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法渠道，但地方政府隱性舉債的具體操作模式依然會(huì)與審計(jì)報(bào)告中揭示的舉債模式較為接近。因此，國(guó)家審計(jì)署有關(guān)地方政府性債務(wù)的審計(jì)報(bào)告，可以為評(píng)估現(xiàn)有隱性債務(wù)規(guī)模估算思路合理與否提供重要參考。
（一）地方政府債務(wù)的舉借主體
審計(jì)署公布的2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，全國(guó)地方政府債務(wù)的主要舉債主體為融資平臺(tái)公司（37.44%）、政府部門和機(jī)構(gòu)（28.40%）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位（16.32%）。全國(guó)地方政府或有債務(wù)的主要舉債主體為融資平臺(tái)公司（41.33%）、國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)（28.26%），兩者占比之和接近70%。國(guó)際金融危機(jī)之后，隨著中央對(duì)地方政府融資約束的放松，地方融資平臺(tái)迅速發(fā)展，成為地方政府融資的重要渠道。雖然“43號(hào)文”和新《預(yù)算法》實(shí)施之后，融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)不再是地方政府法定必須要償還的債務(wù)，但是當(dāng)前形勢(shì)下，由于地方政府融資平臺(tái)的屬性和定位依舊模糊不清，融資平臺(tái)與地方政府的剝離并不徹底，因此可以認(rèn)為融資平臺(tái)依舊是地方政府隱性債務(wù)的主要舉借主體。
現(xiàn)有研究中，已有多位學(xué)者對(duì)我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)情況進(jìn)行了測(cè)算。白重恩測(cè)算得出，2017年年中我國(guó)發(fā)行債券的政府融資平臺(tái)的債務(wù)余額總和達(dá)到46.7萬(wàn)億元。張曉晶等指出當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模約為30萬(wàn)億元，是地方政府隱性債務(wù)的最大部分。張斌等利用在銀行間、交易所公開發(fā)行城投債的1000余家城投公司（剔除了國(guó)有資本管理公司）的資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)測(cè)算得出，2017年底地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模約為39.25萬(wàn)億元。梁紅等利用Wind口徑的城投債發(fā)行主體的資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)測(cè)算得出，2018年底地方融資平臺(tái)帶息負(fù)債超過30萬(wàn)億元。此外，除了將地方政府融資平臺(tái)活動(dòng)納入增擴(kuò)債務(wù)的估計(jì)之外，國(guó)際貨幣基金組織還將政府引導(dǎo)基金和專項(xiàng)建設(shè)基金相關(guān)債務(wù)也加入增擴(kuò)總量中，測(cè)算得出2016年中國(guó)廣義（增擴(kuò)）政府債務(wù)總額占GDP比重為62%。
（二）地方政府債務(wù)的資金來(lái)源
審計(jì)署公布的2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，全國(guó)地方政府性債務(wù)的資金主要來(lái)源為銀行貸款，在地方政府債務(wù)和地方政府或有債務(wù)中的占比分別為51%和66%。除此之外，地方政府債務(wù)資金的主要來(lái)源還包括發(fā)行債券、信托融資、BT等。
現(xiàn)有研究從資金來(lái)源角度測(cè)算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的主要思路是，將地方政府可能使用的舉債渠道的債務(wù)余額加總，進(jìn)而估算得出地方政府隱性債務(wù)的總體規(guī)模。毛振華等在測(cè)算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模時(shí)采用了三種口徑：一是將融資平臺(tái)貸款、融資平臺(tái)非標(biāo)、融資平臺(tái)存量債券、政府付費(fèi)型PPP、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）加總，再減去納入直接政府性債務(wù)的部分，估算得出2016年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為27.14萬(wàn)億元；二是將融資平臺(tái)的有息債務(wù)、政府付費(fèi)型PPP和抵押補(bǔ)充貸款加總，再減去納入直接政府性債務(wù)的部分，估算得出2016年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為30.45萬(wàn)億元；三是將純平臺(tái)有息債務(wù)、準(zhǔn)平臺(tái)其他應(yīng)收款、政府付費(fèi)型PPP和抵押補(bǔ)充貸款加總，再減去納入政府性債務(wù)的部分，估算得出2016年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為21.01萬(wàn)億元。張明、朱子陽(yáng)基于地方審計(jì)部門公布的地方或有債務(wù)數(shù)據(jù)和城投債、PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)估算得出，2017年底我國(guó)省級(jí)層面的政府隱性債務(wù)存量約為23.57萬(wàn)億元。姜超等在加總銀行貸款、融資租賃、券商通道業(yè)務(wù)、基金子公司、信托、保險(xiǎn)債權(quán)投資計(jì)劃、城投債、政府性基金和PPP項(xiàng)目，并剔除已納入政府預(yù)算的部分后測(cè)算得出，2017年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為32.9萬(wàn)億元。牛播坤、王丹通過估算銀行信貸、非標(biāo)（主要是信托和委托貸款）、債券和融資租賃投向政信類項(xiàng)目的資金規(guī)模得出，2017年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為22.4萬(wàn)億元。李奇霖通過加總銀行貸款、債券、非標(biāo)和融資租賃四項(xiàng)測(cè)算得出，2018年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為37萬(wàn)億元。
（三）地方政府債務(wù)的使用投向
審計(jì)署公布的2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，全國(guó)地方政府性債務(wù)資金的主要投向?yàn)槭姓ㄔO(shè)、土地收儲(chǔ)以及交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)，三者在政府債務(wù)和政府或有債務(wù)中占比之和分別為68%和74%，其次則為保障性住房和教科文衛(wèi)。由此可以看出，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出是地方政府債務(wù)產(chǎn)生的主要原因。
現(xiàn)有研究多用地方基建支出數(shù)據(jù)測(cè)算地方政府債務(wù)規(guī)模。張憶東、李彥霖利用地方政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施上的投資支出與地方政府可用收入的差額數(shù)據(jù)，測(cè)算得出2012年底我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模約為13.47萬(wàn)億元。呂健采用同樣的方法得出地方政府每年的債務(wù)增量，并假設(shè)地方政府債務(wù)期限為4年，將債務(wù)增量加總后得出，2012年底我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模約為9.6萬(wàn)億元。肖立晟、袁野在上述研究的基礎(chǔ)上對(duì)資金恒等式進(jìn)行了修改，測(cè)算得出2017年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為38萬(wàn)億元。劉陳杰利用總量扣除法，即把國(guó)家預(yù)算資金支付的部分以及基建的收入部分從基建支出數(shù)據(jù)中剔除，測(cè)算得出2017年底我國(guó)地方政府的債務(wù)存量高達(dá)39萬(wàn)億元。
（四）對(duì)三種估算思路的討論
與審計(jì)署發(fā)布的地方政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告揭示的具體信息相對(duì)照，可以看出上述估算思路存在若干問題。
從融資主體角度看，測(cè)算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的現(xiàn)有思路主要存在以下問題：第一，地方融資平臺(tái)眾多，各機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)的定義不一。第二，銀監(jiān)會(huì)編制的地方融資平臺(tái)名單遺漏了大量實(shí)際上承擔(dān)政府投融資職能的企業(yè)，Wind口徑城投債數(shù)據(jù)也存在很多缺陷，例如對(duì)城投債的定義模糊不清且經(jīng)常變動(dòng)、大量遺漏融資平臺(tái)的債券發(fā)行信息，以及未剔除融資平臺(tái)企業(yè)名稱變更前的債券發(fā)行信息等，導(dǎo)致城投債統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)較大幅度偏誤。第三且更重要的是，如審計(jì)署報(bào)告揭示的，地方政府隱性舉債并非僅通過融資平臺(tái)，融資平臺(tái)債務(wù)僅占地方政府或有債務(wù)總額的40%左右。而目前根據(jù)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)余額測(cè)算的隱性債務(wù)規(guī)模較高，這也表明并非所有地方政府融資平臺(tái)債務(wù)余額都可以歸為地方政府隱性債務(wù)。
從債務(wù)資金來(lái)源角度看，該方法較為直觀易懂，但從審計(jì)報(bào)告揭示的信息看，地方政府變相舉債方式較多，隱蔽性較強(qiáng)?，F(xiàn)有研究在測(cè)算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模時(shí)，可能普遍存在遺漏和低估現(xiàn)象。
從債務(wù)資金使用角度看，該方法的優(yōu)點(diǎn)在于地方政府債務(wù)資金用途相對(duì)集中，各行業(yè)資金支出數(shù)據(jù)與資金來(lái)源數(shù)據(jù)也較容易從固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒上獲取。因此，本文第二部分也主要從債務(wù)資金使用角度估算我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。
值得一提的是，現(xiàn)有研究基本假設(shè)地方政府隱性債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)固定資產(chǎn)投資。實(shí)際上，地方政府隱性債務(wù)未必都與基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)固定資產(chǎn)投資相關(guān)。例如，在東部地區(qū)，當(dāng)?shù)胤秸疄槲顿Y項(xiàng)目落戶提供的補(bǔ)貼超出其財(cái)政承受能力時(shí)，形成的隱性債務(wù)最終可能計(jì)入制造業(yè)固定資產(chǎn)投資支出；在東北和西部地區(qū)，地方政府隱性債務(wù)資金可能被用于“保工資、保運(yùn)行”等方面的支出。由于缺乏相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，因此我們暫時(shí)不將這部分隱性債務(wù)納入本文的測(cè)算范疇。另外，現(xiàn)有研究在對(duì)債務(wù)資金使用投向的界定上，與審計(jì)報(bào)告中披露的債務(wù)資金投向并不一致，因此需要仔細(xì)甄別。
▍地方政府隱性債務(wù)規(guī)模估算
基于上述分析，本文主要從債務(wù)資金投向角度估算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。這也與當(dāng)前官方對(duì)隱性債務(wù)的界定思路較為一致：無(wú)論債務(wù)資金是何種來(lái)源，誰(shuí)是舉債主體，只要符合“公益性”項(xiàng)目的投向，則被認(rèn)定為隱性債務(wù)。但是，基于這一思路估算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的現(xiàn)有研究，多數(shù)簡(jiǎn)單認(rèn)為隱性債務(wù)均投向統(tǒng)計(jì)局認(rèn)定的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，并沒有與審計(jì)署披露的地方政府性債務(wù)資金投向進(jìn)行對(duì)照。為此，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，我們?cè)诰唧w估算方法上做出如下修正：
第一，結(jié)合審計(jì)報(bào)告中的債務(wù)資金投向，對(duì)核算的行業(yè)范圍進(jìn)行了修正。首先，剔除了“電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)”，這主要是由于該類行業(yè)采用了國(guó)有企業(yè)的管理方式（類似于郵電），其資金能夠自我循環(huán)，債務(wù)主體不應(yīng)歸類于政府，并且審計(jì)報(bào)告中也未提及地方政府性債務(wù)資金投向了這些行業(yè)。其次，剔除了交通運(yùn)輸業(yè)中的“鐵路運(yùn)輸業(yè)”，因?yàn)殍F路主要是中央投資范圍。其三，除了基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)外，政府債務(wù)資金投向還涉及教育、衛(wèi)生等行業(yè)。因此，本文選取的行業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“核算行業(yè)”）包括：教育；衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)；公共管理和社會(huì)組織；水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)；道路運(yùn)輸業(yè)和水上運(yùn)輸業(yè)。另外，從審計(jì)報(bào)告披露的信息看，保障房建設(shè)和土地收儲(chǔ)也是地方政府性債務(wù)的重要投向，在估算隱性債務(wù)規(guī)模時(shí)應(yīng)當(dāng)涵蓋。
第二，基于對(duì)國(guó)家預(yù)算資金的理解以及中央和地方投資項(xiàng)目的分配，對(duì)現(xiàn)有研究的測(cè)算等式進(jìn)行了修正。肖立晟、袁野文中采用的測(cè)算公式是：地方政府隱性債務(wù)=（基建固定資產(chǎn)投資完成額-基建中央項(xiàng)目）-（基建投資國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金+各行業(yè)EBITDA率×該行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額+地方政府債務(wù)余額）。但上述公式存在以下三個(gè)問題：一是按照統(tǒng)計(jì)局的解釋，政府債券資金是包括在國(guó)家預(yù)算資金之中的，但上述公式卻將政府債券資金和國(guó)家預(yù)算資金并列相加；二是上述公式將基建行業(yè)收益的估算值予以扣除，不如直接利用統(tǒng)計(jì)局公布的各行業(yè)投資資金來(lái)源數(shù)據(jù)；三是上述公式在區(qū)分中央和地方基建投資時(shí)的處理邏輯不甚清晰。
本文認(rèn)為，可以直接利用上述核算行業(yè)的投資資金來(lái)源估算隱性債務(wù)規(guī)模。按照統(tǒng)計(jì)局的規(guī)定，固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源包括：國(guó)家預(yù)算資金、國(guó)內(nèi)貸款、債券、利用外資、自籌資金（含企事業(yè)單位自有資金）、其他資金。其中，國(guó)家預(yù)算資金和企事業(yè)單位自有資金均不屬于債務(wù)類資金；國(guó)內(nèi)貸款、債券、利用外資和其他資金均可認(rèn)定為債務(wù)類資金；但除自有資金以外的自籌資金，性質(zhì)難以確定。因此，本文提出以下兩個(gè)口徑的測(cè)算等式：
等式一：核算行業(yè)地方政府隱性債務(wù)=（核算行業(yè)當(dāng)年到位資金-核算行業(yè)國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金-核算行業(yè)自有資金）× 核算行業(yè)中的地方投資占比
等式二：核算行業(yè)地方政府隱性債務(wù)=（核算行業(yè)當(dāng)年到位資金-核算行業(yè)國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金-核算行業(yè)自籌資金）× 核算行業(yè)中的地方投資占比
等式一是將自有資金視為非債務(wù)資金，除自有資金之外的自籌資金均視為債務(wù)資金；等式二則是將自籌資金均視為非債務(wù)資金。兩個(gè)等式的核算口徑存在差異，我們認(rèn)為在不考慮保障房建設(shè)和土地收儲(chǔ)的債務(wù)情況下，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模應(yīng)該介于兩個(gè)等式的核算結(jié)果之間。
首先，測(cè)算各年各行業(yè)對(duì)應(yīng)的隱性債務(wù)規(guī)模增量。其中，由于核算行業(yè)各年的到位資金數(shù)據(jù)較難獲取，因此我們用固定資產(chǎn)投資完成額替代。由于全社會(huì)固定資產(chǎn)投資行業(yè)分類中不包括中類行業(yè)（即道路運(yùn)輸業(yè)和水上運(yùn)輸業(yè)）數(shù)據(jù)，因此我們用固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）的分行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行替代，又由于農(nóng)村固定資產(chǎn)投資完成額占比較小，可以暫時(shí)忽略不計(jì)。另外，由于缺乏上述行業(yè)固定資產(chǎn)投資自有資金數(shù)據(jù)，因此我們將各行業(yè)固定資產(chǎn)投資自籌資金×（所有行業(yè)的企事業(yè)單位自有資金/所有行業(yè)的自籌資金），作為各行業(yè)固定資產(chǎn)投資自有資金的估算值。
其次，在往年增量債務(wù)基礎(chǔ)上計(jì)算存量債務(wù)數(shù)據(jù)。由于2014年對(duì)地方政府性債務(wù)啟動(dòng)了認(rèn)定和置換，相關(guān)債務(wù)已經(jīng)被納入債務(wù)限額內(nèi)。但仍有一部分債務(wù)未納入地方政府存量債務(wù)，這部分債務(wù)仍有可能由地方政府負(fù)有償還責(zé)任或救助責(zé)任。而由于缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)資料，因此我們?nèi)匀粡?015年開始核算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。根據(jù)等式一、等式二分別計(jì)算出2015年至2018年各行業(yè)隱性債務(wù)增量數(shù)據(jù)，并將各年的增量數(shù)據(jù)加總得出，2018年底我國(guó)核算行業(yè)的隱性債務(wù)余額分別為34.86萬(wàn)億元和14.92萬(wàn)億元。
再次，用于保障性住房和土地收儲(chǔ)的隱性債務(wù)規(guī)模，我們分別采用以下兩種方法進(jìn)行測(cè)算。方法一：審計(jì)署公布的2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，在地方政府或有債務(wù)中，用于保障性住房和土地收儲(chǔ)的債務(wù)占比約為9%。因此我們利用這一結(jié)構(gòu)性信息，假設(shè)2015年之后地方政府隱性債務(wù)用于保障性住房和土地收儲(chǔ)的比例依然是9%，那么結(jié)合上文的估算結(jié)果，可以得出2018年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為16.40萬(wàn)億—38.31萬(wàn)億元。方法二：姜超等從投資項(xiàng)目角度估算由棚改形成的隱性債務(wù)規(guī)模約為4.5萬(wàn)億元；另外，根據(jù)《關(guān)于2018年上半年國(guó)家土地督察工作情況的報(bào)告》，2016年1月1日后違規(guī)以儲(chǔ)備土地抵押融資有473宗，涉及金額716.18億元。如果將這兩部分?jǐn)?shù)據(jù)視為地方政府用于保障性住房和土地收儲(chǔ)的隱性債務(wù)，那么結(jié)合上文的估算結(jié)果，可以得出2018年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在19.49萬(wàn)億—39.43萬(wàn)億元。
需要指出的是，以上估算結(jié)果僅限于可以用數(shù)據(jù)推算的部分，現(xiàn)實(shí)中的地方政府隱性債務(wù)規(guī)?？赡芨?，甚至可以說無(wú)法準(zhǔn)確估算。一是2015年之前還有部分地方政府性債務(wù)未置換，遺留下來(lái)經(jīng)轉(zhuǎn)換形成當(dāng)前的隱性債務(wù)。雖然按照“43號(hào)文”的安排，予以認(rèn)定的地方政府性債務(wù)都采取債券置換的形式進(jìn)入顯性債務(wù)。但可能部分地方政府出于各種考慮未能準(zhǔn)確申報(bào)，進(jìn)而無(wú)法納入置換范圍。二是如上文指出的，當(dāng)前地方政府出于促發(fā)展等各種考慮，可以歸類為隱性債務(wù)范圍的資金，并非都用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也有部分用于招商引資或保運(yùn)轉(zhuǎn)、完成上級(jí)指派任務(wù)或達(dá)標(biāo)考核等其他用途。這些債務(wù)資金因缺乏可供分析的準(zhǔn)確信息，難以納入估算范圍。進(jìn)一步說，當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)之所以“名目多、規(guī)模大、增長(zhǎng)快”，根源在于地方政府擔(dān)負(fù)的職責(zé)范圍缺乏清晰邊界，其參與市場(chǎng)運(yùn)作、或明或暗獲取債務(wù)資金的手段多種多樣，難以控制。從這個(gè)角度看，與地方政府有關(guān)聯(lián)，但在法律意義上不能歸為地方政府債務(wù)的資金規(guī)?？赡茈y以準(zhǔn)確估算。
▍現(xiàn)有化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要思路
規(guī)模龐大的地方政府隱性債務(wù)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要障礙。防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已被認(rèn)定為貫徹落實(shí)黨的十九大精神，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的一項(xiàng)重要任務(wù)。目前來(lái)看，我國(guó)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要措施以遏制隱性債務(wù)增量和化解存量隱性債務(wù)為核心。
對(duì)于遏制隱性債務(wù)增量，財(cái)政部在《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中指出，要進(jìn)一步完善地方建設(shè)項(xiàng)目和資金管理；管控好新增項(xiàng)目融資的金融“閘門”；強(qiáng)化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，嚴(yán)禁違規(guī)為地方政府變相舉債。對(duì)于化解存量隱性債務(wù)，財(cái)政部強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)買單的“幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”。
在具體債務(wù)化解安排上，財(cái)政部出臺(tái)的《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》提出六種化解方式，包括安排財(cái)政資金償還；出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還；利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金和經(jīng)營(yíng)收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；通過借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。
在中央精神指導(dǎo)下，各地方政府根據(jù)實(shí)際情況相繼出臺(tái)了化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)施方案。但到目前為止，官方并沒有公布具體的方案細(xì)節(jié)。本節(jié)主要選擇媒體關(guān)注度高的浙江省和江蘇省鎮(zhèn)江市，利用一些媒體報(bào)告，總結(jié)其化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要思路。
從披露的零散信息看，浙江省在控制增量上主要強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目的資金落實(shí)，明確“三個(gè)不得立項(xiàng)”原則；在削減存量上，主要靠“5個(gè)10%以上”多渠道籌資償債資金，但還沒有到變賣國(guó)有資產(chǎn)償債的階段。而江蘇省鎮(zhèn)江市，則處在隱性債務(wù)急需“救火”的階段，先期推出以國(guó)開行牽頭置換的思路，但遭到中央監(jiān)管部門的否決；后期則一方面要多渠道籌集資金延續(xù)債務(wù)鏈條，避免債務(wù)爆倉(cāng)，另一方面提出多渠道籌集資金，包括變賣國(guó)有資產(chǎn)，逐步削減存量隱性債務(wù)。
（一）浙江方案
近年來(lái)，浙江省各級(jí)財(cái)政部門通過市場(chǎng)化、法治化方式，實(shí)行“查核總數(shù)、科學(xué)分類、開好前門、堵死后門、黨政同責(zé)、逐步化解”的工作方法，堅(jiān)持“一市、縣（市、區(qū)），一方案”，在控制債務(wù)增量、消化債務(wù)存量以及地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方面取得了明顯成效。
在控制債務(wù)增量方面，浙江省堅(jiān)持開前門與堵后門并重。所謂“開好前門”，是指推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目。在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下發(fā)行項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券。所謂“堵死后門”，是指嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家對(duì)地方政府舉債的禁止性規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)不得立項(xiàng)”，嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目審批，遏制隱性債務(wù)增量，實(shí)現(xiàn)“零增長(zhǎng)”。
在消化債務(wù)存量方面，浙江省各級(jí)財(cái)政部門多渠道安排化債資金。按照“5個(gè)10%以上”的要求，即一般公共預(yù)算支出的10%以上、政府性基金收入的10%以上、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的10%以上、政府產(chǎn)業(yè)基金年收益的10%以上、存量財(cái)政資金壓減10%以上安排化債資金。有條件的地方還可利用年度預(yù)算超收收入償還債務(wù)。
在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方面，浙江省各級(jí)財(cái)政部門也采取了多種措施。例如，將地方政府債務(wù)率作為預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，建立“紅、黃、綠”三色系的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；按照地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，劃分不同的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并相應(yīng)及時(shí)實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置；同時(shí)，建立與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控質(zhì)量掛鉤的財(cái)政獎(jiǎng)懲政策和問責(zé)機(jī)制等。
2015年以來(lái)，浙江省通過地方政府發(fā)債融資模式的重大轉(zhuǎn)變，年節(jié)約利息支出300多億元。2017年10月，浙江省在全國(guó)率先完成了政府存量債務(wù)置換債券的發(fā)行工作，提前一年全面完成政府存量債務(wù)的置換任務(wù)，地方債期限結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。同時(shí)，全省地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)逐步走上正軌，近半數(shù)市縣建立了專門的政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，為依法科學(xué)管債夯實(shí)了人力資源基礎(chǔ)。
（二）鎮(zhèn)江方案
江蘇省是城投平臺(tái)舉債最多的省份。在其下轄的13個(gè)地級(jí)市中，鎮(zhèn)江市2017年經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入排名第十，但其經(jīng)調(diào)整債務(wù)率（城投有息債務(wù)/一般公共預(yù)算收入）水平卻高達(dá)1383.62%，為全省最高。在2019年1月召開的江蘇省全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任述職會(huì)上江蘇省委書記在點(diǎn)評(píng)時(shí)指出，“鎮(zhèn)江市在重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管方面存在薄弱環(huán)節(jié)，政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出，甚至存在腐敗問題”?？梢婃?zhèn)江市隱性債務(wù)問題的嚴(yán)重性。
自2019年初開始，市場(chǎng)上即有關(guān)于鎮(zhèn)江市用國(guó)開行提供的低息貸款置換非標(biāo)債務(wù)方案的消息傳出。3月初，江蘇省紀(jì)委省監(jiān)察委網(wǎng)站顯示，鎮(zhèn)江市債務(wù)化解方案已得到財(cái)政部認(rèn)可，并制定了相關(guān)文件、細(xì)化了有關(guān)舉措。但據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，上述鎮(zhèn)江市債務(wù)化解方案實(shí)際由國(guó)開行地方分行提出，但最終并未獲得國(guó)開行總行批準(zhǔn)。對(duì)此，央行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)王景武表示，按照市場(chǎng)化、法治化原則，幫助地方政府化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是值得肯定的，但不能通過上述變相再貸款的方式，最終將央行的資金通過國(guó)開行置換成政府債務(wù)。另外，其他金融監(jiān)管部門的專業(yè)人士表示，這相當(dāng)于新一輪債務(wù)置換，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)力狀況和發(fā)展模式等并沒有做出應(yīng)有的改革和調(diào)整，而后者才是化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過程中最需要改變的。
上述報(bào)道中也提及，財(cái)政部提出的鎮(zhèn)江市債務(wù)化解方案的主要內(nèi)容是：首先要壓減各項(xiàng)開支，節(jié)省下來(lái)的錢用來(lái)還債；其次政府要處置資產(chǎn)用于還債；最后爭(zhēng)取省級(jí)政府支持和一些技術(shù)處理。
從鎮(zhèn)江市2019年財(cái)政總預(yù)算草案也可以看出，當(dāng)前鎮(zhèn)江市化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要思路包括，積極爭(zhēng)取政府債券，有效銜接資金鏈條；加快存量債務(wù)置換，減輕短期償債壓力；通過預(yù)算安排、資產(chǎn)處置、集團(tuán)轉(zhuǎn)型、爭(zhēng)取支持等措施，做實(shí)做細(xì)債務(wù)化解工作，加快存款債務(wù)化解步伐。
▍化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的困境與若干建議
從性質(zhì)上看，地方政府隱性債務(wù)與新《預(yù)算法》實(shí)施之前的地方融資平臺(tái)類似，二者均屬于“合理不合法”的產(chǎn)物。這意味著，以“43號(hào)文”、新《預(yù)算法》為核心的一系列法律法規(guī)文件，并沒有完全解決其想解決的問題。這也提示我們，地方政府隱性債務(wù)問題的出現(xiàn)，在一定程度上反映了當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)格局的內(nèi)在矛盾。為此，我們首先從學(xué)理上簡(jiǎn)要分析處理地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的困境，并在此基礎(chǔ)上提出若干建議。
（一）地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的處理困境
地方政府隱性債務(wù)之所以難以處理，主要在于其涉及了增量、存量以及動(dòng)態(tài)博弈三個(gè)維度的風(fēng)險(xiǎn)，而且這三個(gè)維度的風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上是沖突的。有利于解決一個(gè)維度風(fēng)險(xiǎn)的政策，有可能會(huì)加大另一個(gè)維度的風(fēng)險(xiǎn)。
（1）增量風(fēng)險(xiǎn)
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方政府債務(wù)資金的主要去向。從增量角度看，如何提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、低成本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，對(duì)中國(guó)始終是個(gè)挑戰(zhàn)。張斌等估算在不提高預(yù)算內(nèi)赤字率的情況下，如果不可市場(chǎng)化項(xiàng)目按照歷史（增速）水平下的預(yù)算內(nèi)基建資金進(jìn)行投資，會(huì)出現(xiàn)較大的潛在資金缺口，缺口將從2018年的5.3萬(wàn)億元逐年擴(kuò)大到2027年的10.4萬(wàn)億元。預(yù)算內(nèi)支持基建的資金和地方政府專項(xiàng)債務(wù)融資遠(yuǎn)不足以支持非市場(chǎng)化基建投資。
分行業(yè)看，我們利用上文第二部分地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的核算等式，來(lái)大體估算未來(lái)幾年各行業(yè)投資缺口狀況。選取2003—2017年各行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額、國(guó)家預(yù)算資金、自有資金和自籌資金的歷史數(shù)據(jù)，計(jì)算各行業(yè)投資缺口，并分別建立HP濾波模型，提取趨勢(shì)項(xiàng)，然后建立包含時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)的回歸模型，根據(jù)回歸結(jié)果對(duì)各行業(yè)投資資金缺口數(shù)據(jù)進(jìn)行時(shí)間趨勢(shì)外推。可見，上述核算行業(yè)未來(lái)仍面臨較大的投資資金缺口。
針對(duì)地方政府的建設(shè)資金缺口問題，2017年底財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中提出，要開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。例如，適度增加地方政府債務(wù)限額，支持地方政府合法合規(guī)與社會(huì)資本合作，支持市場(chǎng)化融資和擔(dān)保等。但過去幾年的實(shí)踐表明，“開前門”始終不能滿足地方政府的資金需求，希望借此來(lái)完全彌補(bǔ)地方政府的建設(shè)資金缺口并不現(xiàn)實(shí)，地方政府仍有可能通過其他方式舉借債務(wù)。
為化解增量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，張斌認(rèn)為最終的解決辦法是劃清政府和市場(chǎng)的邊界，即對(duì)于公益和準(zhǔn)公益類的基建投資，政府可以直接提供資金或者通過政策性金融機(jī)構(gòu)給予支持；而沒有公益和準(zhǔn)公益特征的基建投資則應(yīng)該交給市場(chǎng)。雖然這會(huì)增加政府的赤字率和債務(wù)率，但有助于減少其利息負(fù)擔(dān)，債務(wù)權(quán)責(zé)也會(huì)更加清晰。聶無(wú)逸指出解決地方政府債務(wù)問題，須加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，理順中央與地方政府之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，解決地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的問題，但最終還是要落到改革地方的投融資體制。同時(shí)，建議借鑒國(guó)家開發(fā)銀行的功能設(shè)計(jì)，建設(shè)有管理的高效地方金融機(jī)構(gòu)，即在各省級(jí)單位建立地區(qū)性的開發(fā)銀行，由財(cái)政部、各省級(jí)政府、國(guó)家開發(fā)銀行以及國(guó)有大中型企業(yè)和其他社會(huì)資本共同發(fā)起設(shè)立，專門負(fù)責(zé)本地區(qū)的政策性融資服務(wù)，服務(wù)范圍包括地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、跨地區(qū)的建設(shè)工程配套、準(zhǔn)非公益性地方項(xiàng)目的建設(shè)等。
（2）存量風(fēng)險(xiǎn)
“43號(hào)文”和新《預(yù)算法》相繼實(shí)施以來(lái)，地方政府債券發(fā)行規(guī)模大幅上升。2015年至2018年，置換債券累計(jì)發(fā)行12.2萬(wàn)億元，基本完成既定的存量政府債務(wù)置換目標(biāo)。但從上文的估算結(jié)果看，當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)的本息償還壓力依然很大。
從利息支付角度看，地方政府隱性債務(wù)利率高企導(dǎo)致債務(wù)可持續(xù)性堪憂。截至2014年末，地方政府通過非政府債券方式舉借債務(wù)的平均成本在10%左右。如果2015年之后地方政府隱性舉債的平均成本同樣是10%，那么存量隱性債務(wù)的經(jīng)濟(jì)成本則高達(dá)1.64萬(wàn)億—3.94萬(wàn)億元，同年地方政府財(cái)政收入僅為9.79萬(wàn)億元。作為地方政府隱性債務(wù)的主要舉借主體，地方政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)回報(bào)率也在持續(xù)下降，2017年前半年發(fā)行城投債企業(yè)的年化平均息前稅后資產(chǎn)回報(bào)率低至1.3%。這意味著地方政府隱性債務(wù)成本無(wú)法得到有效覆蓋，債務(wù)可持續(xù)性堪憂。
從還本角度看，地方政府隱性債務(wù)與資產(chǎn)期限錯(cuò)配導(dǎo)致現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)突出。地方政府隱性債務(wù)期限較短，大量地方隱性債務(wù)將在三年內(nèi)集中到期。而由于地方政府債務(wù)資金主要投向建設(shè)周期長(zhǎng)、資金回收慢的基礎(chǔ)設(shè)施，三年內(nèi)很難產(chǎn)生現(xiàn)金流，因此在債務(wù)到期后，地方政府需要不斷對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行滾動(dòng)式操作，通過借新債還舊債的方式維持現(xiàn)金流。但巨額存量債務(wù)一旦發(fā)生違約很容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，破壞金融系統(tǒng)穩(wěn)定。
關(guān)于存量債務(wù)的處理，張斌指出，地方政府通過出售資產(chǎn)、兼并重組、使沒有明顯公益性項(xiàng)目的公司破產(chǎn)等方式增強(qiáng)平臺(tái)公司的償債能力；中央政府通過債務(wù)置換減少債務(wù)利息成本；在上述各種方式都不足以償還債務(wù)利息的情況下，上級(jí)政府要負(fù)起責(zé)任。針對(duì)具備實(shí)際市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力、存在經(jīng)濟(jì)價(jià)值的平臺(tái)公司，可以通過債務(wù)置換方式或其他市場(chǎng)化的金融工具拉長(zhǎng)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、降低債務(wù)利息成本，促進(jìn)債權(quán)和股權(quán)的轉(zhuǎn)換。譚小芬、李奇霖指出，要綜合利用財(cái)政資金、政府股權(quán)及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)出讓權(quán)益收入、項(xiàng)目收入等資金償還債務(wù)，對(duì)于一些具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，可以合規(guī)地轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；對(duì)于部分債務(wù)率較高、互保風(fēng)險(xiǎn)較高的區(qū)域，可視情況進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)，定向解決潛在隱患。
（3）中央地方動(dòng)態(tài)博弈風(fēng)險(xiǎn)
化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最直接的辦法是實(shí)施債務(wù)甄別和置換。但由于道德風(fēng)險(xiǎn)存在，中央政府的救助預(yù)期勢(shì)必會(huì)激勵(lì)地方政府大肆舉債，因此這未必是最合適的辦法。堅(jiān)持中央不救助原則，堅(jiān)持誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)地方政府屬地管理責(zé)任，依然是中央政府防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要思路。
對(duì)此，張斌認(rèn)為，當(dāng)前平臺(tái)企業(yè)和政府之間的債務(wù)關(guān)系已經(jīng)有了明確的劃分。在這種情況下，如果地方平臺(tái)還有大量公益和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目形成的債務(wù)并且負(fù)責(zé)這些項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，地方政府最終仍擺脫不了干系，這才是真正的道德風(fēng)險(xiǎn)源泉。因此，建議將存量債務(wù)中公益和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目以及部分壞掉項(xiàng)目涉及的負(fù)債，大膽及時(shí)地納入公共財(cái)政體系。
（二）政策建議
正是由于上述三個(gè)維度風(fēng)險(xiǎn)相互沖突，因此任何化解地方政府隱性債務(wù)的方案，都需要綜合權(quán)衡其對(duì)這三個(gè)維度風(fēng)險(xiǎn)的影響。我們認(rèn)為，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持中央不救助原則，但要在不改變債務(wù)責(zé)任的前提下妥善處理存量隱性債務(wù)，避免利息成本過高、流動(dòng)性受阻帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)。從長(zhǎng)期看，更為關(guān)鍵的是通過體制機(jī)制改革，改善政府投融資生態(tài)，降低無(wú)效低效投資，提高政府投資效率，同時(shí)要解決合理政府投資項(xiàng)目的資金來(lái)源。
（1）妥善處理隱性債務(wù)存量，出臺(tái)有條件置換方案
地方債務(wù)置換是用低利率、長(zhǎng)期地方政府債券置換短期、高利率債務(wù)。從經(jīng)濟(jì)角度看，債務(wù)置換可以大幅節(jié)省地方政府的利息支出，在很大程度上減輕其財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，緩解現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)。2015年至2018年，通過發(fā)行地方政府置換債券，累計(jì)節(jié)約利息約1.7萬(wàn)億元。然而，2015年之后龐大的隱性債務(wù)不在置換范圍內(nèi)，其帶來(lái)的本息償還壓力依然很大。短期來(lái)看，對(duì)于一些隱性債務(wù)還本付息存在困難的地方，可以按照市場(chǎng)化原則，支持地方借貸主體與金融機(jī)構(gòu)、投資人協(xié)商，給予展期或部分減免利息。地方政府也應(yīng)統(tǒng)籌國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)、土地出讓收入、國(guó)有資本收益等資金來(lái)源，省級(jí)政府予以適當(dāng)支持，積極努力籌措還本付息資金來(lái)源，化解存量隱性債務(wù)并控制短期支付風(fēng)險(xiǎn)。
但從長(zhǎng)期看，受國(guó)情影響，我國(guó)地方政府承擔(dān)債務(wù)規(guī)模超過當(dāng)前的顯性債務(wù)規(guī)?；蛟S是合理的。與美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)相比，我國(guó)地方政府顯性債務(wù)存量水平還相對(duì)較低，但承擔(dān)的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這些國(guó)家。因此，如何妥善處置現(xiàn)有隱性債務(wù)，合理的思路并非在一定期限內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)還本付息，而是在可控的范圍內(nèi)吸收到地方政府債務(wù)盤子內(nèi)。如果不置換且不償債，由于利息率已經(jīng)超過財(cái)政收入增速，這勢(shì)將導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。因此，地方政府債務(wù)置換仍然有其必要性。如果給定存量隱性債務(wù)規(guī)模為16.40萬(wàn)億—39.43萬(wàn)億元，地方政府隱性債務(wù)成本為10%，地方政府置換債券發(fā)行利率為3.89%，那么再次對(duì)存量隱性債務(wù)進(jìn)行置換將為地方政府節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本達(dá)1萬(wàn)億—2.41萬(wàn)億元。
為了避免道德風(fēng)險(xiǎn)，我們可以考慮對(duì)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行有條件置換，即各級(jí)地方政府用透明機(jī)制換錢，但債務(wù)責(zé)任依然由地方政府承擔(dān)。在地方政府承諾實(shí)現(xiàn)政府投資和債務(wù)透明化、制定了長(zhǎng)期償債方案的基礎(chǔ)上，經(jīng)審核才允許其啟動(dòng)置換方案。制定長(zhǎng)期債務(wù)控制方案，可以借鑒浙江省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)驗(yàn)，建立“紅、黃、綠”三色系的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；根據(jù)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，相應(yīng)及時(shí)實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置；建立與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控質(zhì)量掛鉤的財(cái)政獎(jiǎng)懲政策和問責(zé)機(jī)制等。有條件置換的資金來(lái)源，可考慮由地方專項(xiàng)債、政策性銀行或開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)專項(xiàng)貸款的組合方式。存量債務(wù)的置換及其償債，主要是要保障債務(wù)資金流動(dòng)性，降低債務(wù)成本，凈償債期限應(yīng)注意盡可能拉長(zhǎng)。
（2）深化投融資體制改革，對(duì)政府投融資活動(dòng)建立有效約束
第一，科學(xué)界定并嚴(yán)格控制政府投資范圍和重點(diǎn)，建立政府投資范圍和效果的評(píng)估機(jī)制。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小不取決于債務(wù)規(guī)模，而取決于債務(wù)資金使用是否有效。當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)是財(cái)政資金使用效率過低的表現(xiàn)。因此，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，歸根結(jié)底是要建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的地方政府金融體系，明確財(cái)政資金的投資范圍與投資重點(diǎn)，提高投資性財(cái)政支出的使用效率。2019年4月國(guó)務(wù)院公布的《政府投資條例》明確界定了政府投資范圍，即政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主；同時(shí)也提及國(guó)家建立政府投資范圍定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。第二，規(guī)定有收入政府投資項(xiàng)目?jī)H向政策性銀行或開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)融資。針對(duì)需要在地方政府債之外進(jìn)行融資的政府投資活動(dòng)，可以將其融資渠道限制為政策性銀行或開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)（如國(guó)開行、其他國(guó)家有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)銀行），以降低利息率。同時(shí)，將政府借債活動(dòng)限制在一定范圍內(nèi)，禁止商業(yè)銀行為政府投資活動(dòng)提供貸款。
（3）分清基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)責(zé)任，控制上級(jí)向下級(jí)隨意下達(dá)“無(wú)資金”任務(wù)
1994年我國(guó)實(shí)施了分稅制改革，中央和地方之間的收入分配關(guān)系得以規(guī)范，但在財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配方面并沒有得到有效完善。地方政府除了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)之外，往往還承擔(dān)著上級(jí)政府?dāng)偱傻摹盁o(wú)資金”任務(wù)，其中包括中央向省級(jí)政府下達(dá)任務(wù)，省級(jí)向市級(jí)政府下達(dá)任務(wù)等，加劇了地方政府財(cái)政收入與支出需求不匹配問題。為獲取所需資金，地方政府不得不進(jìn)行大規(guī)模舉債。因此，解決地方政府債務(wù)問題，一方面，需要建立控制上級(jí)向下級(jí)政府隨意下達(dá)“無(wú)資金”任務(wù)機(jī)制，即要求上級(jí)政府在向下級(jí)政府?dāng)偱扇蝿?wù)之前，必須綜合評(píng)估地方政府的財(cái)力范圍；另一方面，需要從法律層面解決地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配、事權(quán)和支出責(zé)任不相適應(yīng)的矛盾，分清基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)和支出責(zé)任，禁止中央部門向地方政府隨意下達(dá)任務(wù)。
（4）增強(qiáng)政府投資活動(dòng)和各類債務(wù)的透明度
增強(qiáng)政府投資決策透明度，是提升政府投資效率、保障政府投資安全的有效方式。但是從現(xiàn)實(shí)情況看，政府使用財(cái)政和舉債收入進(jìn)行公共投資的決策流程并不透明。相較于受《預(yù)算法》約束的一般公共預(yù)算而言，政府投資項(xiàng)目的信息公開程度明顯較弱，政府投資的決策依據(jù)更是無(wú)從知曉。建議通過明確政府領(lǐng)導(dǎo)和其他部門在政府投資管理中的職能定位，編制資本支出和債務(wù)綜合預(yù)算，建立政府投資項(xiàng)目跟蹤和績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，推動(dòng)地方政府全口徑政府投資項(xiàng)目和債務(wù)公開透明等方式，達(dá)到提高政府投資活動(dòng)透明度、控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。
（5）設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施銀行，為地方合理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長(zhǎng)期可靠低成本資金
可考慮改造國(guó)開行等開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，或新設(shè)政策性基礎(chǔ)設(shè)施銀行，利用國(guó)家信用壓低其借貸成本。所有屬于政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)類資金，要么通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債籌集，要么從基礎(chǔ)設(shè)施銀行借貸，禁止從其他渠道籌集債務(wù)資金。這一方面可以為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供低成本長(zhǎng)期穩(wěn)定資金，滿足地方政府合理要求；另一方面可以將地方政府投資項(xiàng)目的債務(wù)資金歸結(jié)到單一渠道，增強(qiáng)可控性和透明度。
當(dāng)然，在當(dāng)前制度框架下，為地方合理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長(zhǎng)期可靠低成本資金，更為直接的途徑是將“前門”開得更大些，即大幅增加專項(xiàng)債的規(guī)模。但專項(xiàng)債是納入基金預(yù)算管理的，債務(wù)限額需從中央到地方層層分配，管理嚴(yán)格但難以適應(yīng)地方政府部分靈活投資的需要。為此，從充分發(fā)揮地方積極性的角度出發(fā)，應(yīng)考慮設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施銀行，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給領(lǐng)域給予地方政府一定的靈活度?；A(chǔ)設(shè)施銀行和專項(xiàng)債可適當(dāng)區(qū)分，通過分工合作共同為地方政府的合理基礎(chǔ)設(shè)施提供債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控、投資決策和支出方向透明的建設(shè)資金。